以法治方式化解社会矛盾纠纷的探索

文/徐进

以法治方式化解社会矛盾纠纷的探索

文/徐进

以法治方式化解社会矛盾纠纷是全面推进依法治国的必然要求，但实践中存在群众信访不信法、基层政府依法行政弱、基层法治队伍建设不足等制约因素。正确依法解决社会矛盾纠纷，需从预防和减少矛盾纠纷发生、把解决矛盾纠纷纳入法治轨道、畅通化解矛盾纠纷的渠道等方面着手。

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，进一步明确了法治在我国国家治理中的地位和作用。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，经济发展进入新常态，改革进入深水区，因征地拆迁、企业破产、环境保护、食品药品安全、生产安全、社会治安等问题引发的社会矛盾纠纷逐渐增多，如何在有效维护稳定的前提下，更加理性地处理社会矛盾纠纷是一个重大课题。建设法治中国，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须充分发挥法治的引领和规范作用。化解社会矛盾纠纷，必须发挥好法治这个有效手段，以法治方式来预防和解决社会矛盾纠纷，促进社会公平，维护社会稳定，这是建设法治国家的应有之义。

法治是化解矛盾纠纷的最佳方式

法治是运用法律治理国家权力、保护公民权利的基本方式。在社会矛盾纠纷化解的过程中运用法治方式，是历史的趋势，也是发展的必然。从历史角度看，无论是西方国家还是古代中国，法治都是解决矛盾纠纷的可选方式之一。人类社会自有纠纷产生以来，大体上有三种解决矛盾纠纷的方式。一是复仇方式。当人们自身的利益受到外部侵犯时，都会产生一种本能反应，进而报复对方。除了愤怒的情绪表现外，更为直接的反应就是从行动上惩罚侵犯者。轻则断绝交往，重则用自身力量使对方受伤、痛苦。恩格斯说：“同氏族人必须相互援助、保护，特别是在受到外族人伤害时，要帮助报仇。个人依靠氏族来保护自己的安全。”二是神判方式。神判是以神灵为后盾的纠纷裁决方法，存在于世界上不同地区和不同文化之中。每个初民社会都存在着神灵和超自然力量，他们寄望于神灵，并坚信它们会对人的任何一个特定的行为作出赞成或不赞成的反应。一旦人们对某件事情难以决断时，就借助于神灵和超自然的力量。由于社会发展阶段和文明进化程度的限制，相当多的民族采用神明裁判的方式来解决疑难纠纷。三是法律方式。相比于复仇解决法和神判解决法，法律出现作为纠纷解决的方法，是人类文明的巨大进步，这也是人类十分认可的一种方式。三种方式中，最终能够得到人们认可并得以延续的也是法律方式。

以法治方式化解矛盾纠纷的制约因素

尽管我们一直在提倡运用法治思维和法治方式来化解矛盾纠纷，但在实际操作中，真正做到用法治方式去解决矛盾纠纷问题还存在着很大阻碍，这既有执法主体执行力度不够等因素，也有执法客体法治意识不强等原因。具体而言，有以下几个方面：

（一）群众信访不信法

信访制度，从根本上讲，其功能就是畅通民意、表达民情。但是，随着经济社会的快速发展，社会矛盾的增多，特别是维稳压力越来越大，信访变成了解决纠纷、化解矛盾的一种方式。在某一个特殊时期甚至变成了解决社会矛盾纠纷的一个主渠道。这样就形成了群众信访不信法的一个心理态势。从大量的群体上访、闹访案件中可以看出，社会管理中最突出的问题就是群众信访不信法。这种行为使得社会矛盾纠纷的解决过于依赖行政方式，忽略了应该发挥作用的多元的法律渠道，使得信访压力越来越大。造成这种现象的原因，有群众法律意识淡薄，司法途径程序繁琐、时间长、成本高；司法部门公信力不够，群众对司法产生不信任；一些基层干部不懂法、不守法等因素。

（二）基层政府依法行政弱

法治的良好运行，既需要公民的普遍懂法、守法、用法，更需要执法主体自上而下地切实遵从、执行。政府是法律权力的执行主体，法律执行力度的强弱体现着法治力量彰显的深度。现实中，基层政府往往使用法律来约束执法对象，而在约束自身上却大打折扣。一些基层领导干部的法治观念尚未转变过来，做决策，出台政策首先不考虑是否合法，片面地强调经济建设与维护稳定，不从根源上入手；一些基层干部不依法行政、不依法决策、不依法管理，渎职、不作为或者乱作为的现象依然存在，滥用权力、权力越位、严重违反程序处罚的情形时有发生，在基层群众中造成了恶劣影响，一定程度上还导致了矛盾问题激化，影响了党群、干群关系；这些因素直接导致群众对基层政府产生不信任甚至抵触情绪，加深了矛盾纠纷化解的难度。

（三）基层法治队伍建设不足

与社会矛盾纠纷逐渐增多相对应，相应的法制机构建设以及所需的专业可靠的法治队伍建设显得十分不够。目前，基层很多法制机构、体制都有待健全、理顺，行政复议机构办公场所及人员配置严重不足，影响了行政复议作用的有效发挥；基层法院法官力量薄弱，鼓励法官到基层法庭工作、提高基层法庭人员待遇等方面的政策亟须完善，尤其是欠发达地区高素质专业人才匮乏，严重影响了基层司法作用的发挥；目前基层人民调解员多数是兼职或志愿者，队伍流动性过大，影响工作效果；调解经费不足，调解员工作补贴长期不到位，影响积极性和稳定性；非专业调解人员水平不高，调解方法简单，更多停留在说教和情感影响上，依法引导群众解决矛盾的办法不多。

以法治方式化解矛盾纠纷的基本策略

以法治方式化解矛盾纠纷是社会发展的现实需要，也是全面推进依法治国的必然要求。建立法治的根本目的在于健全体制机制，化解矛盾纠纷，实现国家治理能力和治理体系现代化。正确、及时依法解决社会矛盾纠纷，确定解决社会矛盾纠纷的法治路径，是提高党的执政能力的需要，也是维护人民权益的需要。

（一）着眼源头，预防和减少矛盾纠纷发生

矛盾纠纷从何处来，就需要从何处着手，很多矛盾纠纷的产生都与执法主体相关。作为执法主体的政府，必须从自身着眼，既要做执法者，更要做守法者。一是要依法全面履行职责。政府要切实抓好法治政府建设，坚持法定职责必须为、法无授权不可为的基本原则，进一步完善自由裁量权约束机制，勇于负责，敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，克服失职、渎职、懒政、怠政的乱象。要按照制度管权管事管人的原则，着力抓好依法行政，强化党员干部的依法用权意识，推行权力清单制度，进一步明晰权力的边界、行使权力应该履行的程序以及承担的责任，切实解决执法缺位、越位、错位的问题。二是要健全依法决策机制。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，要追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。三是要坚持严格规范执法。要进一步完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。同时，还要落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

（二）严格执行，把解决矛盾纠纷纳入法治轨道

社会矛盾大都是法律纠纷，解决这些矛盾纠纷自然要靠法律手段。换言之，就是要把解决矛盾纠纷纳入法治化的解决渠道。一是要严格贯彻法定救济规则。通过调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等法律途径解决群众诉求，对于落实化解矛盾纠纷的主体责任、释放体制内纠错的良好效应以及引导群众养成尊法守法意识等，都具有重要意义。对群众反映的问题，有关职能部门应按照职责范围梳理甄别，确定解决诉求的责任归属、时限承诺等，细化解决诉求的工作流程，明确解决诉求的职责清单，让群众知道“谁来办”、“怎么办”。对应当通过法定途径解决的，应告知信访人依照有关法律规定程序向有关机关提出；对属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的事项，受理后要及时转送并督促有权处理的行政机关妥善解决。二是要严格依法维护群众权益。按照“群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”的要求，推动责任主体认真负责地解决群众诉求。注重分类研究群体性利益矛盾，属于法规政策不落实的，加大督查力度，确保落实到位；属于诉求不合理不合法的，做好政策解释和思想疏导工作，打消其不切实际的预期。同时，加大矛盾纠纷排查化解力度，妥善解决群众合理诉求。对排查出的个案采取分级落实包案责任人，及时掌握工作动态，分析问题、提出对策、落实措施，力求把矛盾化解在基层，做到小事不出村、大事不出镇，难事不出区、矛盾不上交。三是要积极构建大调解工作格局。要在党委政府的统一领导下，由综治委及其办公室组织协调，以司法行政机关为主导，会同派出所、农办、计生、安监等部门，借助特约调解员力量，整合各部门资源，完善联调联动机制，提高调解成功率，优化调解运作方式，按照“统一受理、集中梳理、归口办理、依法处理、限期办理”的运作方式，强化“大调解”效果，有效实现人民调解、行政调解、司法调解的有机衔接。重点加强医疗卫生、劳动争议、物业管理、环境保护等行业性、专业性的人民调解组织建设，充分利用其熟知特定行业和专业领域的特点，有针对性地开展矛盾纠纷预防化解工作，把行业性、专业性调解工作纳入“大调解”格局体系。

（三）完善机制，畅通化解矛盾纠纷的渠道

有些矛盾纠纷久拖未结甚至演变激化，大都与群众诉求解决矛盾纠纷的渠道不畅有关。化解矛盾纠纷，还需要完善相应的机制，把群众解决矛盾纠纷的途径尽量多渠道化、人性化，这也是运用法治方式的相应要求。一是要建立矛盾纠纷预警机制。要探索设立社会矛盾纠纷预警中心，切实做好各类矛盾纠纷的分析研判、预警处置工作，对收集上来的矛盾纠纷信息，预警中心根据矛盾的成因、性质、类别、调处难度以及发展动向等因素，组织有关人员进行认真分析研判，及时评估和发布研判结果。二是要健全群众利益表达机制。诉求表达是宪法和法律赋予公民的基本权利。但是，这种权利必须在法律允许的范围内进行。要优化民生热线、绿色邮政、视频接访、信访代理等传统信访渠道，搭建起群众反映利益诉求的“信、访、网、电”多元化渠道；对采取上访方式表达诉求的群众，应引导其到依法有权处理的本级或上一级机关设立的接待场所表达诉求、主张权利，推动来访事项在应有层级得到有效解决。三是健全群众协商沟通机制。建立政府决策听证制度，凡涉及群众切身利益的重大决策，都要通过听证方式广泛听取群众意见。完善人大代表联系群众机制，通过建立健全代表联络机构，运用网络平台等形式密切代表同人民群众联系，听取和反映群众诉求。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，充分发挥协商民主在群众利益表达和协商沟通中的独特作用。发展基层民主，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，维护基层群众利益。要积极开展基层民主协商，在“听证会”、“民主恳谈会”、“民情沟通日”和“村民议事会”等制度基础上，探索实施党员代表、党员人大代表定期会见选区选民制度、定期汇报工作制度，推动各种渠道之间的民主交流，对涉及群众利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智、广聚群力。

(作者系四川省达州市通川区人民法院院长）