从行政治理到司法治理——中国社会治理模式的新选择

文/陈江

专题综述

从行政治理到司法治理
——中国社会治理模式的新选择

文/陈江

“治理”概念的传入

荷兰学者基斯·冯·克斯伯根和佛朗斯·冯·瓦尔登在2004年3月出版的《欧洲政治研究杂志》上发表了题为“作为学科间桥梁的‘治理’”的文章，总结了治理的九种用法：第一种用法为“善治”，这是“治理”最突出的用法，被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域。它强调合法性与效率具有政治、行政和经济价值。第二种用法为“没有政府的治理”，这个含义来自国际关系理论，指的是没有政府治理的可能性，国际或全球治理、全球民主是其形式。第三种用法为另一种“没有政府的治理”，这种用法指的是社会与社区的自治组织，既超越了市场也不需要国家。第四种用法为“市场制度与经济治理”，这种用法应用于经济史、制度经济学、经济社会学、比较政治经济学、劳动关系和劳动经济学等学科。第五种用法为私人部门的“善治”，公司治理是第五种用法。这个用法的使用者期望的是在不从根本上改变公司的基本结构的前提下，提高管理行为的责任和透明。第六种用法为公共部门的“善治”，在新公共管理（NPM）中我们可以找到治理的第六种用法。新公共管理关注不同国家公共部门改革的相似性。在所有这些改革中，市场是执行公共政策的模范。第七种用法为“网络治理”，来自大量涌现的、主张通过网络进行治理的文献。这个用法有多种分支，其中主要的三种分别把网络看作公共组织的、私人组织的或者公私组织混合的。而它们的共同点在于，都把网络视为复合中心的治理形式，以对应多中心治理形式——市场和单一中心或等级化治理形式——国家和公司。第八种用法为“多层次治理”。该用法有两个来源，在国际关系理论中，它是对“体制”这个早期概念的现代化。“多层次”的意思就是，不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与。多层次治理的另一个来源是欧洲比较公共政策分析。它是对欧洲一体化理论中国家中心主义的回应，后者把欧盟政策制定视为两个层次上的博弈。第九种用法是作为网络治理的“私域治理”。网络治理也吸引了研究私人部门的学科的注意力，例如产业经济学、组织研究以及商业管理。治理的第九种用法就来自这里。在许多经济部门，经过集中的、等级的阶段后，紧接着的是形式更松散的阶段，更小规模的公司通过合作结成网络。

社会治理模式的思考与争论

自20世纪70年代末期，中国进入了一个强劲发展的历史阶段。社会结构的调整与重构引发了新中国成立以来诸多矛盾的暴露和激发，稳定的社会秩序在活力无限的经济诱惑下发出了自己的呼声，治理失序一度成为政府主要的工作。治理社会与社会发展具有一定的同步性，社会发展必然导致社会结构的重组。其重组过程就是秩序失序的过程，失序阻碍着社会发展。因此，社会发展的另一面就是治理与发展的并存。在全球化发展背景下，现代科学技术以及快速形成的生产力成为全球社会迅速变化的有力推手。从政治学角度来看，和平与发展是当今世界主题，以社会学与法学角度作为观察点，社会治理与社会发展相互交织和贯通构成当代社会生活的基本主题。而随着发展的不断变化，新旧矛盾并存，传统的治理模式与发展道路都遭遇了困境，直接发出了拒绝单中心权力结构的治理模式，替代以突出了交互主体性以及以民众为中心的治理模式的声音，强调了制度环境中社会主体的参与和决策，特别是权利主体性的弘扬与权利意识的培育，对现有的行政体制发出了质疑。有学者认真分析了西方的行政范式，提出中国可以在适当变革的基础上，选择适应中国的治理范式。然而，这种理论建议仍然停留在依靠政府行政职能的巨大强制而非关注社会主体的参与性，更不是建立在行政主体与社会个体平等地位上的司法治理。有学者以社会主体之间物质利益关系的划分为衡量尺度，提出辩证地把握“差异”与“公平”的统一，实现“差异的正义”原则。

然而，由于多种因素的影响，我们的依法治理进程中却出现了法律工具理性的扩张，从而迷失了“人本精神”。因此，摒弃法律工具主义和实用主义，弘扬法律的“人本精神”，就成为当务之急，体现依法治理的人文关怀。学者蒋立山则认为，法治理想主义路线不能脱离中国实际国情，必须注重现实能够提供的法治条件，不能把社会治理建立在法治主义一蹴而就的理解之上，更不能建立在民间社会秩序的自我发展之上。

任何一个社会的发展以及发展过程中的转型都不能脱离此前与之无法分离的社会秩序形成历史。当下中国尤其如此，不能忘却20世纪中期的中国处在两个过程的十字路口，其一，在通过革命手段夺得政权之后应该建立一个什么样的中国是胜利者必然的思考，这是一个废墟上的考验，也是一个是否进城之后不再重复历史悲剧的考验；其二，如何选择建设社会主义中国的道路是前者的必然考量，新生的政权需要的不再仅仅是激情，更多的是要解决战争带来的创伤遗留下来的内心痛苦，需要物质的满足。

面对正在步入全球化时代的世界格局，党的工作重心在痛定思痛之后，以经济建设为中心建设社会的思路终于把如同散沙的国人凝结到一条大路上。然而，如何治理全民皆商的社会秩序以及由此带来的各种纠纷成为中国必须面对的现实问题，这个现实问题的实质就是国家治理问题。即采用何种方式在一个正在兴起的处于转型的国家进行符合人民主权性质政权结构需要的治理模式。这不仅仅是一个政权存在必须解决的问题，也体现了一个政党执政的能力。

当中共从革命党转变为执政党，这是一个必然的转变，角色的转变必然决定了工作方式的改变。于是，当我们回头看待共和国历史的时候，不能不得出这样一个结论，中国正在走一条司法治理模式的道路。尽管这条道路是那样的艰辛与痛苦，但是，现实发生的事件告诉我们，这是一个智慧的选择，也是一个无可奈何的选择。与其说是一个现代化的必然进程，毋宁说是一个在现代化面前不得不作出的选择。然而，一个时期以来，完全以法律规则主义为基础的司法治理在中国遇到了前所未有的阻力，习俗入判就是一个很好的说明。不过，在2010年建设完备的社会主义法律体系的目标实现之际，解决了有法必依的前提性条件的历史里程碑的奠基处，司法治理必然走向社会治理的舞台。藉此，对先前的治理模式进行客观的梳理，尤其是司法治理限度的可行性、深层次透析，不能不说是当下的紧急事务。

行政治理的退却与司法治理的兴起

几经周折，历经政权移转，中国社会采用了两种方式，一种是主义的引入，一种是变法的采纳。在这两种模式下，改革创新了社会生产力的发展模式。即在以农业为根本的工业基础极为落后的国家里采用西方工业革命后的现代技术，在主义的领导或者变法的推动下实现整个中国的强国之梦。即便是1949年新政权的胜利，也是建立在一种主义战胜另一种主义的基础之上，是继续为实现强国之梦的延续，尽管其中包含着民族独立、国家统一的成分。但是，其目的仍旧没有离开强国之路指向。在历史巨变的过程中，中国社会显示了自己独特的社会构成与存在，也使得发展呈现出别样的特色轨迹。这种特色轨迹意味着新秩序的构建，显然，选择有别于旧的治理模式应属情理之中。

由于职能的模糊和统一，自然在掌管国家权力的主体分工上存在着对应的结构，司法与行政合二为一是中国数千年来的一个国家治理特色。这种传统虽然在近代经过西风东进，被现代化的国家管理模式所代替。但是，这种传统在整个社会制造了一种更为深刻的人文传统。即在中国社会生活的范式下，社会公众发生了纠纷，最终能够做出具有执行力的解决方案的不是司法官员，而是行政官员。这样在中国社会形成了一种传统认识，即政府的最高行政长官才是真正的权力人，是公平正义的制造者。这种思维惯性乃至到了21世纪的当下中国，仍然凸显了其巨大的引领作用。

在中国社会的发展中，特别是大清帝国被数次耻辱惊醒以后的中国社会变革进程中，无论时代如何变化，无论政权几经易手，其中有一个明显的特征，那就是重视法制建设。至于是否按照法律制度的规定执行则是另外一回事，至少从社会发展的现象上，向西欧英美以及日本的发达经验学习，那就是变法革新强国的认识成为时代的共识，成为中国国家权力执掌者不约而同的作为，尽管在某个特殊时代发生停滞甚至倒退。但是，另类的治理社会模式艰难地维持了社会发展。从中国最早的一部宪法到六法全书的建立，从现代法治在中国的兴起到社会主义革命法治的建设，足以说明了在近代100年之久的中国社会生活中，依据法律治理社会管理社会的想法正在走向现实。

改革开放是贯彻落实社会主义优越性的根本出路。在改革开放的进程中，随着社会生产力的发展，中国社会的结构受到了根本性的冲撞。即历来在严格户籍制度管理下的人口聚居开始了游离运动，人口开始从静止的囿于集体主义之下的生活转向了动态的寻求个人社会价值的打工。对于以传统农业为基本生存方式的中国而言，人口的流动对于其所居于其中的社会来讲，不仅仅是对传统农业模式的突破，而是表达了人们对经济利益的追求。当社会个体拥有了自己的财产与满足感的时候，接下来的问题就是如何能够通过保护自己的私有财产而获得永久的满足，或者是通过资本再积累以及扩大再生产来满足自己不断膨胀的占有欲。前者需要一种规则来对现有的财产实施强有力的保护，后者也需要一种规则来对将来的可能性收益实施可预测的强制保护。因此，依赖个人的权威或者依赖某个集团的意志作为保护的手段日益被人们所怀疑，处于惶恐不安的社会公众期待着一种不变的制度来实现自己的愿望。经济利益的获得以及个体财产的拥有为权利意识的形成打好了地基。个体所拥有的私有财产不仅为个体获得一种法律保护提供了需求，也为社会个体消费法律提供了经济基础。

与此同时，社会个体基于相互之间的权益纠纷也愈来愈多，竞争性在社会交往碎片日益单元化的进程中愈发强势，如何为权益的初次定位与权益的第二次分配是一个处于转型中社会必然面临的问题。如果说政府必须为社会秩序的稳定作出积极的治理举措，那么，社会个体对于政府提高社会秩序的治理需求正是政府选择一种治理模式的契机。

随着改革开放的扩大，国内的经济型组织之间以及国内经济组织与国外经济组织之间，包括个体之间的贸易往来引发了大量的经济纠纷，这些纠纷对于当时刚刚走出“文化大革命”阴影的中国司法系统，无论是从法律体系的完备、司法人员的素质，还是从司法制度、司法机关的职责而言，显然，都无法应对。基于提高审判效率的审判方式的改革拉开了中国司法体制改革的序幕，也由此引发了关于司法改革的理论探讨和争鸣。这些局部的试探性尝试推动了中国法学理论的研究与发展，理论的研究与发展启蒙了社会公众的心智，改革司法、呼唤法治、强调司法程序、保障公民合法权益、试图通过法律治理社会实现社会公平正义等，成为社会各个阶层的一致心声。

(作者系四川省绵阳市中级人民法院民三庭法官）