决战水治理：从“水十条”到“河长制”

贾绍凤

河长制的核心是河湖水管理的首长负责制，尤其是党政双岗同责。不可偏离这一实质，使之流于形式。

中国水环境污染已经治了几十年，还处于相持阶段。早在“九五”期间，国家就开始“三江三湖”的重点治理，但至今仍未见根本好转。在重点河湖治理难言功成的同时，水污染从城市扩展到乡村，从东部蔓延到西部，从地表深入到地下。泛滥的水污染，威胁到我们的供水安全，危害我们的生存环境，还危及农产品、水产品安全，与全面建成小康社会的要求格格不入，已到了非治不可的地步。

法律修订强化水污染治理

为落实中央的发展新理念，近年立法机构对环境保护法规及时进行了修订，为从严治污提供了更坚实的法律基础。

《环境保护法》于2014年修订，较修订前有了一系列更新的提法和更严格的要求，指明“保护环境是国家的基本国策”。（1）为减少先污后治的高成本，提出了“保护优先”的环保战略。（2）为破解跨区域协调难的症结，要求“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”。（3）针对环保部门监管权偏弱、软而不硬的问题，增强了环保职责部门的执法权限，“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。（4）为扭转地方为发展经济而牺牲环保的倾向，大大强化了环保监督考核，要求“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况”，“县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府有关部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。考核结果应当向社会公开”。（5）在环保经济机制方面，明确“国家建立、健全生态保护补偿制度”。（6）在行政管理手段上，明确“实行排污许可管理制度”。（7）从预防预警的角度，要求“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制”。（8）为解决环境违法处罚过低、违法所得往往大于违法成本的问题，加大对环境违法的处罚力度，实行“按日计罚”措施。（9）为增加透明度和接受社会监督，增加了“信息公开和公众参与”条款。

2016年修订的《水污染防治法》，在某种程度上比《环境保护法》修订得更为彻底：（1）降低了环境公益诉讼门槛。以前规定是辖区市人民政府民政部门登记的社会组织，连续从事环保公益5年才能提出公益诉讼。修订后，依法符合条件的环保社会组织都可以提起公益诉讼。（2）增加了环境公益诉讼渠道，即增加人民检察院可以提起公益诉讼的渠道。（3）明确党政同责、一岗双责，明确上游政府对下游的污染负有赔偿责任。（4）大幅度提高环境违法处罚力度，违法设置排污口从原来罚款2万-10万元，变成处罚20万-100万元，是原来的10倍。

“水十条”：水污染防治大决战部署的动员令

国务院于2015年4月发布了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）。这无疑是开展全国水污染防治大决战的战略部署。它明确了“大力推进生态文明建设，以改善水环境质量为核心”，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理等水污染防治总要求。提出到2020年全国水环境质量得到阶段性改善，到2030年力争全国水环境质量总体改善，到21世纪中叶生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环的治理目标。提出了全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督等十条具体措施。

“水十条”发出了水污染防治大决战的全民动员令，要求实行“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与” 的社会共治模式。政府、市场、企业、公众各司其职，各施所长，协同配合。

“河长制”：各级首长立下了军令状

2016年12月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议通过《关于全面推行河长制的意见》，决定在全国推行河长制，要求在2018年底全面落实河长制。

“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度。河长制于2007年首创于曾深受太湖污染之害的无锡市，取得了很好的效果。此后江苏、浙江开始在各自省内实施由地方政府首长负责的河长制。2014年水利部开始在全国推广试点河长制。至今全国已有8个省市全面实行河长制，16个省区市在部分市县推行。

河长制的核心是河湖水管理的首长负责制。其全国组织形式是：各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室。

河长制之所以在实践中有效，是因为它有以下优点。

1.解决了多龙治水互不协调的老大难问题。涉水管理部门很多，有水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、气象、市政等等，相互协调很难。河长制由地方首长任河长，具有协调的权限和权威，便于协调各部门的工作。

2.实现了河湖水系的综合管理。河长统管水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水生态治理，在组织方式上实现了水量与水质、水域与陆域的流域综合管理。

3.提供了落实地方政府对环境质量负责的具体制度。虽然环境保护法规定了地方政府有对其行政区域环境质量负责的职责，但以前缺乏评估、考核、奖惩的具体制度。河长制的实施，建立了很具体的地方首长对河湖水环境负责的监督考核制度。

4.提供了跨区域水管理的矛盾解决机制。跨界河湖的管理因为涉及到不同区域之间的利益冲突，往往难以协调。而河长制明确河流分段（分片）责任制，对交接断面的水量、水质进行考核，实行奖优罚劣，提供了协调上下游以及左右岸关系的制度机制。

5.“党政双责”把党的领导优势调动到了河湖治理之中。地方的重大决策、人事安排都是党委决定的，如果只要求政府负责人对有关决策的后果负责，就有点权责不对称的不公平，因为政府负责人往往只是执行者，而不是真正的决策者。河长制中“党政双责”制度的建立，要求党委负责人对当地河湖环境负总责，使得决策的权力与责任更为平衡。同时，推行“党政双责”，也有利于把党的领导优势充分发挥到河湖治理中来。

在中央深改组通过《关于全面推行河长制的意见》之前，住建部、环保部于2015年8月发布了《城市黑臭水体整治工作指南》，要求明确黑臭水体的责任人——即河长或湖长。黑臭水体治理中的一大亮点是住建部、环保部搭建了全国城市黑臭水体整治信息发布平台，公众可以通过电脑、手机登录平台查询，可以通过手机进行定位和举报。

“河长制”实施中存在的问题

不过河长制在实施中也存在一些值得注意的问题。

1.有些地方偏离了“首长负责制”。各地在上报黑臭水体的责任人，即河长或湖长时，很多地方报的不是政府首长，而是五花八门的人员，包括：政府分工主管副职，行业主管部门正职或副职乃至一般人员，政府其他部门如农办、执法局、武装部的人员，基层水务站、市政工程管理所、园林所、设施建设管理办公室乃至基层居民自治组织负责人等等。这些“非首长”的河长，肯定起不了首长综合协调的作用。实际上，他们应该是河长下面的办公人员，而不应该是河长。

2.一些地方流于形式。河长制不只是挂牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科学的规划、缜密的设计、精细的施工、严格的管理，需要有资金、人力的投入，如果没有这一系列投入和动作，只是挂个牌，河长制就发挥不了作用。

另外，实行河湖首长负责制，将成为今后相当长时期内的一种水治理制度，虽然明确了地方首长对河湖治理负总责，但如何结合各地实际更合理地设置和协调其下的管理部门，以适应高水平综合管理河湖的要求，仍需要努力探索。