土地流转对粮食安全的负面影响及对策研究

陈洪

两千多年前，司马迁就说：“王者以民人为天，而民人以食为天”。20世纪70年代，基辛格在负责起草《国家安全研究备忘录第200号：世界人口增长对美国的安全及海外利益的意涵》时认为：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就制了所有的人。”习近平总书记上任后也曾在多个场合指出：“粮食安全始终是国计民生的头等大事”，“粮食安全是维系社会稳定的‘压舱石”，“ 粮食安全既是经济问题，也是政治问题，是国家发展的“‘定海神针”。可见，粮食不仅是人类生存最基本的生活资料，更是国家安全的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，高屋建瓴地提出了新时期国家粮食安全的新战略，并进行了一系列的粮食安全实践。

一、十八大以来国家粮食安全战略的发展历程

（一）2013年12月10日-13日召开的中央经济工作会议，首次把“切实保障国家粮食安全”放在第2年经济工作主要任务的首要位置，提出了“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”，强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。会议上，习近平总书记首次对新时期粮食安全战略进行了系统阐述。他强调粮食安全的极端重要性，“我国13亿多张嘴要吃饭，不吃饭就不能生存，悠悠万事，吃饭为大”。他告诫，“要牢记历史，在吃饭问题上不能得健忘症，不能好了伤疤忘了疼”。

（二）2013年12月23日-24日召开的中央农村工作会议指出，要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。

（三）2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，强调要“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”，指出“把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针”，“任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。

（四）2014年12月31日，国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》。这是首部全面落实地方政府粮食安全责任的文件，涉及粮食生产、流通、消费等各个环节。

（五）2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，粮食安全仍是首当其冲，文件针对增强粮食生产能力提出了许多细化要求，包括永久农田划定、高标准农田建设、耕地质量保护与提升以及投融资等等。同时也提出，科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先顺序。

（六）2015年7月1日，国家安全法正式通过并实施。其中，粮食安全被列入为二十二条，表述为：“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。”将粮食安全上升到国家安全的战略定位，可见粮食安全的重要战略意义。

（七）2015年8月7日，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》，用一个专题专门就“增强粮食生产能力，提高粮食安全保障水平”进行了阐述，指出要从加快建设高标准农田、切实加强耕地保护、积极推进粮食生产基地建设三个方面着手。

（八）2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出：“到2020年，现代农业建设取得明显进展，粮食产能进一步巩固提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，农产品供给体系的质量和效率显著提高；推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”。

（九）2016年1月，中央决定，加大财政对粮食作物保险的保费补贴比例，提高7.5个百分点。这是在供给侧稳定粮食产能的创新型措施。

（十）2016年3月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》出台，指出“要坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施‘藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。

二、武隆粮食安全的形势

应该说，在国家层面，粮食安全已经上升为国家战略；但在基层，这个问题并没有引起足够重视，一些地方和政府在粮食产量十二连增的基础上萌生了“粮食已过关”的思想，或者简单地以为可以“ 用钞票买粮”。对此，一方面我们要清晰地认识到，我国粮食供求依然处于“紧平衡”状态，我们不能忘记历史，盲目乐观，确保粮食安全的任务依然十分艰巨。另一方面，我们要明白，虽然粮食是需求弹性系数极小的必需品，但是粮价做为百价之基、百价之首，影响因素不仅多，而且牵一发动全身，一旦出现粮食危机或粮食战争，便需高价买粮，甚至有钱也买不到粮。习总书记也曾说：“十几亿中国人不能靠买饭吃过日子，否则，一有风吹草动，有钱也买不来粮，就要陷入被动”。

重庆集大城市、大农村于一体，被称为中国的缩影。武隆作为非粮食主产区的传统农业大县，具有一定的代表性。因此，笔者以武隆县为例，对基层粮食安全进行了一些探索和研究。

武隆县位于渝东南边缘大娄山脉褶皱带，处乌江下游，在武陵山与大娄山结合部，属于中国南方喀斯特高原丘陵地区，以山地为主，多深丘、河谷，除高山和河谷有少而小的平坝外，绝大多数为坡地梯土，土壤多属黄壤、黄棕壤，其次为紫色土。全县幅员面积2901.3平方公里，耕地面积68975公顷，户籍总人口41.4万人，农业人口29.7万人。武隆县属亚热带湿润季风气候，气候温湿，四季分明；海拔800米以上的山区，每年约有五个月的多雨季节，雨雾蒙蒙，日照少，气温低，霜期长，秋风冷露对农作物生长影响较大；在600米以下的地区，易遭旱灾。2015年，武隆县粮食（包括谷类、薯类、豆类及油料）播种面积55111公顷，产量达187760吨，其中不计算油料作物5518公顷，产量9781吨，仍圆满完成了市上下达的16.5万吨的任务，并超额1.3万吨。如果单看表面的数据，或许我们认为武隆的粮食安全不存在任何问题，事实又是如何呢？

（一）粮食总量平衡，但供求失衡、结构不合理

如上所述，2015我县的粮食总量完成了预期目标，但并没有实现真正意义上的自给自足。如作为基本口粮品种的大米，非农业人口的武隆人基本没有吃武隆自己种的大米，而是靠外地拉入；武隆制作的豆干所需大豆，几乎都是远购东北；武隆出产的玉米，本地消化不了，只能以贱价销往重庆等地。由此可见，武隆的粮食品种分配并不合理，谷物类稻谷求大于供、玉米供大于求，薯类供求基本平衡，豆类、油料需求量大。

（二）小规模家庭经营，农村劳动力结构性短缺

武隆由于地形限制，人均耕地少且不成片，主要采用小规模经营的家庭格局，承包农户就是农业生产经营的重要主体。改革开放以后，随着城市经济的飞速发展，大量的农村劳动力进城打工，向非农产业转移，农村空心化、农民老龄化的问题日趋严重，农业劳动力结构性短缺，“谁来种地”的问题日益突出，难免出现耕地抛荒和季节性抛荒的情况。据统计，2015年全县农村劳动力转移人口达到10.62万人，占全县总农业人口的36%，其中常年外出务工劳动力7.86万人。

（三）种粮成本高、效益低，农民积极性不高

从生产成本看，农业日益显现“高成本”特征。这些年农资价格、人工成本等生产要素都在上涨，特别是过去忽略不计的人工成本快速上涨。比如农忙时节，请人不仅要花费每人每天100元左右的工钱，还需提供一日三餐。从种植收入看，比较效益偏低并呈下降趋势。一亩粮食的纯收益只有二三百元，农民说，“辛辛苦苦种一亩田，不如外出打几天工”，严重影响农民的生产积极性。

（四）基础设施薄弱，自然灾害频发

这些年，极端天气越来越多，突发性、暴发性灾害多发。而武隆属于典型的喀斯特地貌，农业基础建设难度大。设施薄弱，抵御灾害的能力就弱，武隆农业仍然处于看天吃饭的状态。

三、土地流转对粮食安全的负面影响

针对当前存在的问题，如何确保粮食安全，笔者理解为，党中央提出了要在“攻守”两字下功夫。所谓“守”，一是要守住耕地，国家有18亿亩耕地红线，武隆作为地方也有耕地红线；二是要确保粮食的自给率，做到“谷物基本自给、口粮绝对安全”，就是要求保持谷物自给率在95%以上，稻谷、小麦的自给率能基本达到100%。这些都是保障粮食安全的硬指标，也是硬约束。对这种已经定量的，我们只能努力完成。而所谓的“攻”，就是要在粮食安全的薄弱环节上做文章，不断提高粮食生产能力，实施现代化农业。而实现现代化农业，基础是土地流转，要将承包到户的分割零碎土地连片拢来，按照现代化农业标准，全面规划、统筹安排，规模化种植、科学化管理。可以这样说，农业现代代是中国农业发展的必由之路，是粮食安全的根本解决之道，而土地流转是农业现代化的大势所趋。土地流转，就是确保国家粮食安全的底线！对此，专家们的认识较为一致。比如张云华认为，土地流转解决了近年来耕地闲置现象，增加了粮食产量；李国祥认为，土地流转有助于促进农业规模化经营，增加农业收入，保护国家粮食安全；常永平指出，确保国家粮食安全应成为土地流转的终极目标。但不可否认的是，在土地流转中也存在着一些问题，对粮食安全产生了负面影响。

（一）土地流转“非粮化”对粮食安全的不利影响

随着城镇化进程加快，农业产业化稳步推进，农业规模化、集约化生产水平不断提高，农村劳动力转移速度加快，愿意流转土地承包经营权的农民数量逐年增加，流转规模逐年增大。但与此同时，土地流转中也出现了较为严重的“非粮化”现象，一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、观光农业、经果林，甚至直接变为建设用地等。从而对粮食安全产生不利影响：一是粮食播种面积的下降必然带来粮食产量的下降。粮食产量的提高主要依赖粮食品种改良和生产技术提高，但品种改良和技术提高比较缓慢，因此土地流转的“非粮化”必然直接导致粮食产量下降，危及粮食安全。二是会使土地肥力下降。土地由粮田改为设施农业后，田间的水利设施、灌溉系统随之改变，更为重要的是土壤层也发生了改变甚至破坏。一旦受流转方因为流转期限到期或因经营原因中途离开，将已从事设施农业的土地恢复为种植粮食的农田将非常困难，甚至根本不可能恢复。三是降低了农民种粮积极性，影响粮食产量。由于粮食价格不高，农民收入低，使农民不得不种植投入低收入高的经济型农作物，从而导致粮食作物减少。

（二）土地流转中农村劳动人口减少对粮食安全的影响

随着中国经济的发展和城市化进程的加快，大量农民涌向城市并且以青壮年为主，在农村只剩下老人和小孩。由于农村出行交通不便、公共卫生服务缺失、商业环境落后等，使得在外务工的农民工外出后，对再回农村会感到诸多的不适应。而且新一代农民工大多不习农事，也不愿从事农事，对祖辈赖以生存的土地也就慢慢地疏远了。农村劳动人口的减少会大大降低粮食生产能力，特别是在不能实行大规模机械化的地区，同时这也不利于粮食先进生产技术及新品种的引进和应用。

（三）土地流转中其他因素对中国粮食安全的影响。土地流转与粮食安全的关键因素是土地，因为土地流转是以土地为载体，而粮食安全中的粮食产量及粮食生产能力都与土地息息相关。当土地经营权流转作为一种财产性收入被农民认同时，不可避免地会有部分农民短视而随意进行土地流转，导致耕种土地的大量流失，国家粮食安全必然出现危机。同时，由于部分群众对规范化流转土地意识不强，农户和业主未签订规范流转合同，习惯以口头形式商定双方的权利义务关系，流转方式界定不清，为流转纠纷埋下了隐患，特别是随着经济发展，土地流转频繁，其价值也在不断显现，农民维权意识增强，矛盾纠纷已呈现集中多发态势。

四、规范引导土地流转，保障粮食安全

（一）加强舆论宣传，提高认识，把地方政府和普通大众的思想统一到中央的战略判断上

1.切实增强新形势下粮食安全意识

习近平总书记一再强调，在粮食问题上现在是紧平衡，调不好就会失衡；我们的饭碗应该主要装中国粮，靠别人解决吃饭问题是靠不住的；保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松，任何时候都不能轻言粮食过关了；只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。总书记立足世情国情粮情，作出了“紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势”的科学判断，为粮食安全工作提供了根本遵循。广大地方政府和干部职工，必须深刻领会总书记讲话的精神实质，时刻绷紧粮食安全这根弦，守住管好“天下粮仓”，始终端牢13亿多中国人的饭碗。

2.切实开展爱粮节粮宣传教育

深入开展爱粮节粮宣传教育，大力倡导“光盘行动”，引导城乡居民养成节约的粮食消费习惯，营造厉行节粮的浓厚社会氛围。当前，武隆正在创建全国文明城市。开展爱粮节粮宣传教育，不仅是推进节粮减损、维护粮食安全的一项重要举措，也是创建全国文明城市的内在要求。

（二）严格耕地保护制度，规范土地流转

1.严格耕地保护制度

耕地是粮食生产的命根子，是粮食生产的主要载体。皮之不存，毛将焉附？没有耕地，就没有口粮。耕地红线是粮食安全的大坝，保护耕地就是保护粮食生产。习近平指出：“耕地是我国最为宝贵的资源。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”保耕地，即要保数量，也要保质量。一是必须要有清醒的“红线意识”，不管是国家还是地方，耕地红线要严防死守，决不能突破。二是要加强耕地质量建设。比如在粮食供过于求时，采取轮作休耕使一部分土地来减少粮食生产数量，粮食紧缺时又将这些土地迅速用于生产粮食，通过耕地的增加或减少来维持粮食供求的大体平衡，同时达到土地休耕后提高地力，提升产出能力的效果。

2.严格土地流转制度

根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》和有关政策法规和相关要求，制定出台流转规范的文本和农村土地承包经营权抵押登记规程以及农村土地承包经营权证变更登记制度，规范当事人的流转行为。要求双方必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任，实行流转合同制和备案管理制度。

（三）成立土地流转中介组织，促进土地流转从无序走向有序

1.规范土地流转中介组织

随着土地流转的不断增加，大部分地方政府都成立土地流转方面的相关结构。武隆县为了促进农村土地规范有序流转，在县委、政府的重视支持下，成立了武隆县农村土地流转交易中心，并在乡镇农业中心建立交易站，村建立交易点的三级机构和网络服务体系，形成常抓共管的机制和体制。仲裁委成立后都是挂靠，没有独立的机构、专门人员编制，经费也短缺，工作开展局限性很大。同时，近几年来，各乡镇对土地流转工作加以了重视，虽然都成立了流转服务组织，但是，部分乡镇流转服务体系还不够健全，人员还不够稳定，管理不到位。因此，建议进一步建立健全土地流转服务中心。各乡镇要有1—2名工作人员，专司其职负责土地流转工作，要按照规范化的要求，完善岗位责任制度、信息发布制度、备案审查制度、档案管理制度、调解仲裁制度、风险预警制度。

2.规范土地流转信息平台

地方政府如果各自为阵，没有统一的土地承包经营权流转信息体系和平台，信息沟通渠道不畅，特别是信息服务网络中供需信息缺乏，供需双方有效对接机制就不能真正到位，在一定程度上将会制约土地流转的发展进程。因此建议地方政府建立土地流转信息综合服务平台，下级单位建立土地流转信息发布平台，上下信息服务平台联网服务，确保信息网络畅通。

（四）优化政策扶持力度，提高种粮积极性

1.实行分类补助政策

继续完善粮油类土地流转实行每年大户补贴，非粮化土地流转实行一次性补贴的相关政策，在此基础上，建议根据我国现有粮食品种分配不合理的情况下，在可行的操作空间下进行分类补助，优化粮食结构。比如由于玉米库存较大，而豆类、粮油进口较多的情况，适当调整粮食不同品种的补贴力度，降低土地流转玉米的补贴，提高豆类、粮油土地流转的补贴。这不仅有利于粮食安全，而且有助于提高农民收入，提高农民种粮积极性。

2.完善种粮其他政策

比如对豆类、粮油类的土地流转企业，在贷款利率、期限、额度上给予一定倾斜建立保险体系。引导和支持金融机构为豆类、粮油类的土地流转企业提供信贷等金融服务。充分发挥政策性保险的主导作用，完善农业保险制度，有效调动商业保险的积极性，对粮食作物保险给予支持。

（五）加强科技创新，增加粮食产品竞争力

1.构建农业科技体系

习近平指出：“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。要适时调整农业技术进步路线，加强农业科技人才队伍建设，培养新型职业农民。”以色列能拥有世界一流的现代农业，主要是充分发挥了科技是第一生产力的作用。美国农业一直走在世界前列，靠的也是科技。大力推广保护性耕作技术，实施合理轮作和间作套种，减少农业耕作对土壤层的破坏。鼓励和引导农民采用秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等土壤改良技术，提高土壤有机质含量。

2.打造粮食产品品牌

在粮食品牌建设上，国民还普遍缺乏意识。重庆有奉节脐橙、城口老腊肉，这或多或少与农业有关系，但却不是真正粮食类的品牌。众所周知，泰国的大米好，但是不是就不能完全被我们身边的，但大家觉得满意的粮食产品进行代替呢？笔者认为我们不一定缺乏产品优势，更多地缺乏品牌意识，缺乏在粮食领域对产品进行包装推广的意识。比如我国将启动土豆主粮化战略，武隆的土豆品质好，产量不错，也一直作为国家马铃薯产业技术体系重庆综合试验站的研究点，进行这方面的研究，是否可以尝试将武隆的土豆包装形成武隆的一个粮食品牌，并向重庆乃至其他省市推广。