财政分权与城市生态文明建设——基于非户籍类公共物品供给的视角

周 炜 钟 海 贺圣标

(中央财经大学 中国公共财政与政策研究院，北京 100081)

财贸研究 2017.1

财政分权与城市生态文明建设
——基于非户籍类公共物品供给的视角

周 炜 钟 海 贺圣标

(中央财经大学 中国公共财政与政策研究院，北京 100081)

结合城市生态文明建设特点，选取城市生态文明指标，从非户籍类公共物品角度出发，就财政分权对城市生态文明建设的具体影响进行分析，结果表明：财政分权与城市生态文明建设指标正相关；随着财政分权指标的增加，城市生态文明建设得到改善。

财政分权；非户籍类公共物品；城市生态文明建设

一、引言

传统的联邦制分权认为，财政分权有利于调动不同层级政府的积极性，在经济发展以及公共物品提供上拥有更好的信息优势(Brennan et al.，1980；Hayek，1948；Oates，1972；Qian et al. ，1998；Grisorio et al.，2015)，在地方政府竞争以及“用脚投票”(Tiebout，1956)的机制下会促进公共品和服务更有效提供。然而，中国式分权(Jin et al.，2005)与西方传统分权之间存在一定的差异。中国式分权制度下的财政激励制度以及政绩考核制度引起了地方政府对经济发展的竞争，挤出了非经济类公共物品的提供(Kappeler et al.，2013；Borge et al.，2014；傅勇，2010；罗伟卿，2011；余显财 等，2015)；此外，中国当前严格的户籍制度限制了居民的流动性，使得“用脚投票”受到到限制，优质公共服务对资本、人才和技术的吸引机制难以实施，从而降低了地方政府提供优质公共服务的积极性。

城市生态文明建设作为中共“十八大”以来中国城市发展建设的宏观战略指引，在未来的城市发展中占据重要地位。而城市生态文明的多数指标，例如城市绿化和城市环境等均属于不同于以往的公共物品范围。综合考虑多方面因素，分析财政分权对此类不同性质的公共物品的具体影响，显得尤为必要。

二、文献回顾

相对于集权政治而言，分权制度具有更多的能动性，可以发挥地方政府因地制宜的优势，因此，早期的学术研究对联邦制分权制度进行了充分的肯定。联邦制分权有两个主流的观点：一个以Hayek(1945)为代表，认为，相比中央政府，地方政府能更好地利用社会认知,强调地方政府可以通过更好的途径，获得更加全面的信息，为当地居民提供更好的公共物品和服务。另一个是Tiebout(1956)介绍的辖区间的竞争维度，认为，此类竞争提供了一系列的机制去更好地匹配当地居民偏好。在后者基础之上创立的联邦财政理论认为，不同层级的政府之间适当分配税务和支出责任能够提高社会福利。Besley et al.(2003)提出了信息对称原则，认为地方政府能够比中央政府更好地为当地居民提供服务。然而，随着分权制度在世界范围内的扩散，其在不同地区及政治制度下的影响开始变得复杂。Kyriacou et al.(2015)通过OECD面板数据研究发现，效率较高的政府在分权机制下可以促进各区域的发展和公共品均等化，而效率较低的政府则会导致区域差异。由于Tiebout模型的假设过于苛刻，其适用程度有一定的局限性；同时，在部分发展中国家(地区)，公共服务提供的差异并不是人口聚集效应的主要因素。因此，有研究认为，在发展中国家，地方政府由于过度追求经济发展而挤出了公共物品的投入(Keen et al.，1997； Bardhan，2002；Bucovetsky，2005；Cai et al., 2005)。在中国，有研究认为, 财政分权导致地方政府在卫生和教育上的公共支出减少，尤其在贫困地区, 分权的增加恶化了当地居民的福利状况。Zhang et al.(2005)发现，基础教育等重要公共物品不仅整体效率水平较低, 而且地区分化严重。

近10年来，国内学者对中国式分权对地方公共物品的影响的研究也在不断增加。在教育方面，乔宝云等(2005)从小学入学率的角度进行研究，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。卢洪友等(2006)从理论和实证两个方面得出结论，财政分权制度是20世纪90年代中期以来中国贫困地区农村义务教育投入被压缩的内在原因。傅勇(2010)以文盲率和小学师生比指标来度量基础教育，发现财政分权的增加显著降低了义务教育的质量。贾智莲等(2010)分析了教育及民生类公共物品供给的有效性指数，发现分权的提高并没有增加地方政府对教育及民生类公共物品的有效供给水平。罗伟卿(2011)从收入和支出角度考证了财政分权对于教育显著的负影响。龚锋等(2013)的研究表明，只有当地方财政资金更多地来自于中央转移支付补助时，提高地方政府的财政支出分权程度才有助于改善地方义务教育服务的配置效率。显而易见，除傅勇(2010)外，其他研究都是从教育这一主要公共物品的角度，考察分权对公共物品的影响。但是，由于自身的特性，教育并不能代表所有的公共物品，同时，教育具有严格的户籍限制，因此，相关结论并不能应用于分权对于非户籍类公共物品的研究。此外，在医疗卫生提供水平方面，储德银等(2015)认为财政分权通过影响医疗卫生服务供给的技术进步从而对公共医疗有倒U型影响。余显财等(2015)剔除了“市场”方的供给因素，从医生数和病床数的角度进行实证分析，得出财政分权与医疗供给显著负相关。在社会保障方面，庞凤喜等(2012)同时从收入分权和支出分权的角度考察分权对社会保障的影响，认为收入分权程度对社会保障有负相关的影响，而支出分权程度对其却有正的影响。

以上研究都从公共物品的非经济性考虑，教育和医疗以及社会保障都属于非经济类物品中的户籍类公共物品，由于经济增长因素的挤出效应及严苛的户籍制度的影响，财政分权导致此类公共物品的供给减少。但是，这些研究忽略了部分不具有户籍制度限制的公共物品对资本、人才和技术的聚集效应。

对于同属非户籍类的公共物品，例如环境污染以及城市基础设施，也有一些研究。在环境污染问题上，张克中等(2011)从碳排放的视角出发，考虑了财政分权对环境的影响，认为财政分权的提高不利于碳排放量的减少。张欣怡(2014)从工业污染固体物排放的角度考察了分权对环境污染的影响，认为财政分权程度越高，环境污染越严重。但是，相比城市生态的其他指标而言，环境污染效存在延迟效应，即污染需要积累到一定程度，人们才会做出反应。比如：居民在废气排放初期难以察觉，直至严重到产生雾霾。同理，政府对于污染的投入治理也具有一定的延期效应。

在城市基础设施方面，傅勇(2010)认为，政府加大经济类公共物品的投入，必然挤出教育、医疗以及城市基础设施建设等非经济类公共物品的投资。然而，其主要采用城市用水普及率、城市燃气普及率这两个变量，考虑到北京、天津、上海等地区用水普及率及燃气普及率早在2004年以前就已经达到100%，数据波动为0，这两个数据作为被解释变量进行研究的意义并不大。此外，对于城市生态，傅勇(2010仅选取了城市人均绿地作为解释变量,忽略了经济增长以及人口结构这两个重要变量，存在较大的局限性。最后，从理论分析上来看，傅勇(2010)忽略了“用脚投票”机制对城市生态文明建设的影响。因此，在傅勇(2010)的基础上，本文对非经济类公共物品作了更加详细的划分，通过是否适用“用脚投票”机制，将非经济类公共物品划分为户籍类公共物品和非户籍类公共物品。户籍类公共物品包括教育、医疗以及社保等，而城市生态文明是非户籍类公共物品的典型代表。对于户籍类公共物品，由于户籍制度的限制，优质公共物品的提供难以对资本、人才和技术产生吸引力，地方政府对其投入的积极性降低，分权的增加会减少此类公共物品的供给；对于非户籍类公共物品，虽然经济增长会挤出公共物品的投入，但是“用脚投票”机制仍然适用(乔宝云 等，2005)。因此，在两种机制的综合作用下，分权并不会降低非户籍类公共物品的供给，反而对此类公共物品的提供有一定的积极作用。

相比较已有文献，本文从非户籍类公共物品角度出发研究财政分权与城市生态文明建设的关系，综合考虑了分权在信息对称、地方政府竞争、官员制度、“用脚投票”等机制对城市生态文明建设的影响：首先，选择公园面积、人均绿化率、人均绿地面积、市容环卫车辆数、道路清扫面积、生活垃圾无污染这六项指标综合考虑，要比单项指标更具有代表性；其次，绿化等指标比污染有更快的时效性，居民能够及时地对于此类公共物品投入的效应做出反应，政府投入在当期产出；再次，对于解释变量的选择，本文增加考虑了经济增长、城镇化、产业结构、城市居民收入水平和消费水平等因素；最后，本文从人口因素考察了“用脚投票”机制对城市生态文明建设的影响。

三、财政分权的测度

对财政分权的测量，是相关经验研究的结果是否有效的关键。张光(2011)和徐永胜等(2012)等对已有的分权指标进行了整理和评价。储德银等(2015)构建了衡量财政分权的多维指标体系。

本文在已有研究的基础上进行了斟酌和选择。最初的分权指标主要反映地方政府收支占全国总收支的比例(Zhang et al.，1998)：

其中，FD表示财政分权，REV表示财政收入，EXP表示财政支出，FDREV表示收入财政分权，FDEXP表示支出财政分权。下标i表示省份，t表示年份，REVi,t表示i省在t年的财政收入。REVm,t表示全国在t年总的财政收入。

有研究对上述指标进行了发展，将分权指标设定为地方人均财政收支额占全国人均财政收支额的比例。但这指标存在几个问题：首先，各省在计算财政分权的指标时，分母相同，因此，各省财政收入和各省财政收入占全国财政收入的比例这两个变量的相关关系等于1，分母的存在没有意义。其次，这一指标忽略了各个地方政府之间存在的差异。例如部分西部地区自主地方收入落后，同时又会获得较高的中央补助。最后，这一指标实质上是在衡量各省在全国财政资源中所占的比重，及各省财力的相对水平，而非对中国式财政分权的测度(张光，2010)。

此外，边际保留率(Jin et al.，2005)亦被广泛用以测度中国式财政分权。但边际保留率揭示了地方政府对其财政资源的操控程度,对于可以操控多项财政来源的地方政府而言, 它可能并非一个较好的测度财政分权指标(乔宝云 等，2005)。

综合已有的研究，本文参照张光(2010)的意见，使用了陈硕(2010)的分权测度指标，用一个分权指标同时刻画政府自主性以及依赖度：

其中：TOTAL EXPi,t=NET REVi,t+TRANi,t。FDNETi,t表示第i省在t年的分权指数；TOTAL EXPi,t表示第i省在t年的财政支出；NET REVi,t表示第i省在t年的财政净收入；TRANi,t表示在t年中央对i省的转移支付。这一指标很好地刻画了分税制改革以来地方政府财政对中央政府的依赖程度，而且反映了地方政府相比中央政府，其可支配收入的大小(龚锋 等，2010)。

四、实证分析

(一)变量选取

1.被解释变量

本文选取了城市生态文明建设的的六项指标进行研究。这六项指标分别是：建成区绿化覆盖率(green)(伍伯妍 等，2012)、城市人均绿地面积(glandpop)(傅勇，2010)、城市人均公园绿地面积(parkpop)(邢琳琳 等，2015)、人均城市市容环卫专用车辆数(cpop)、城市生活垃圾无害化处理能力(ab)及人均城市道路清扫保洁面积(clpop)。

2.控制变量

对于控制变量的选取，综合考虑引起各地区城市生态文明建设水平差异的经济状况、人口因素、城镇化水平、转移支付情况、城市居民收入水平和产业结构等七个方面的因素：经济发展水平：代表经济发展水平的主要变量为国内生产总值(gdp)，为了突出经济增长率对被解释变量的影响，本文采用GDP增长率(gdpg)这一指标进行研究；人口因素：主要以人口密度(density)来衡量人口的多少，由于各地区区域大小存在差异，因而选择人口密度比选择人口数能更好地反映人口情况；城镇化水平：研究城镇化水平的主要变量为城镇化率，即城镇人口占总人口之比(ubr)这一指标；转移支付情况：考虑到变量指标的人均影响，采用人均转移支付(trpop)进行衡量；居民收入水平：通过计算城镇居民人均总收入(pcgi)来衡量；产业结构：选择第一和第二产业占GDP比重作为描述产业构成的变量(prim和seco)。

(二)数据及描述性统计

由于现有的建成区绿化覆盖率的指标从2004年开始记录，本文选取2004—2013年中国31个省级行政区的面板数据进行回归分析。主要的被解释变量建成区绿化覆盖率、城市公园绿地面积、人均绿地面积、城市市容环卫专用车辆数、城市生活垃圾无害化处理能力及城市道路清扫保洁面积这六项指标数据均源自2005—2014年《中国统计年鉴》。城镇人口数据来源于2005—2014年历年的《中国人口统计年鉴》。地方财政收入、中央政府转移支付这两类指标所需要的数据均源自《中国财政年鉴》。人均GDP源自2005—2014年《中国统计年鉴》。城镇人口密度、总人口、城镇人口占比、居民人均总收入、居民消费支出以及第一、二产业产出占比，根据《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》和《新中国60 年统计资料汇编》中相关数据综合整理而得。变量的统计描述见表1。

表1 数据描述性统计

根据表1中数据，可以发现，各省级行政区之间城市生态水平差距较大，建成区绿化覆盖率其最大值55.1%是其最小值12.45%的4.4倍；城市人均公园绿地面积最大值为最小值的43倍；人均城市市容环卫专用车辆数，其最大值4.632为最小值0.033的140倍；城市生活垃圾无害化处理能力差异为162倍；人均城市道路清扫保洁面积差异为62倍。

(三)因子分析

根据因式分析的结果，提取出2个公共因子，分别为fa1和fa2。将公园面积、人均绿化率、人均绿地面积、市容环卫车辆数、道路清扫面积、生活垃圾无污染这六项指标降维为二维，第一个公共因子包括ab、parkpop、green、cpop，第二个公共因子包括clpop、glpop。从两个公共因子可以得到各省2004—2013年的城市生态文明水平总得分，如表2所示。观察表2可以发现，自2004年以来，生态文明建设的总得分不断上升。

表2 公共因子总得分

数据来源：使用SPSS进行因子分析。

(四)模型选择

基于上述分析，并参考Zhuravskaya(2000)、乔宝云等(2005)以及傅勇(2010)等，建立如下回归模型：

Yi,t= αi+β1fdneti,t+β2ldeni,t+β3gdpgi,t+β4ubri,t+β5ltrapi,t+β6lpcgii,t+

β7lconsi,t+β8lprimi,t+β9lsecoi,t+μi

其中，下标i和t分别代表第i个省份和第t年,αi、β1、…、β9分别是各变量的系数或系数矩阵, μ是残差项。Yi,t代表了fa1和fa2两个公共因子。分权指标(fdneti,t)是解释变量。其他变量为模型的控制变量。除分权指标变量、GDP增长率以及城镇化率三个变量以外，其余变量均取对数值以研究数据增长的变化带来的影响。

(五)回归结果分析

本文采用静态面板数据模型对财政分权与城市生态文明建设指标提取公共因子进行分析。首先，本文数据的时间维度是2004—2013年，属于大N小T类型，因而省去了单位根检验和协整分析这一过程。其次，本文分析的为省级行政单位，而不是对总体进行随机抽样分析，因此选择固定效应模型而不是随机效应模型进行分析。Hausman检验结果验证了固定效应模型假设。回归结果见表3。

注：括号内系标准差(SE)；*、**、***分别代表10%、5%、1%显著水平。

从实证结果来看，在选择和控制某些变量以后，可以得到分权对城市生态文明建设有显著的正影响，且系数较大。分权每增加一个单位，公共因子fa1提高3.6个单位以上；公共因子fa2增加5个单位左右。因此，随着财政分权的增加，城市生态文明的建设得以提高。

财政分权对公共物品供给产生影响主要由于以下几类因素：一是信息不对称性。地方政府比中央政府能更好地了解当地需求，因而可以提供更好的公共服务。这对西方财政分权和对中国式分权而言同样成立。二是地方政府竞争。不同行政区域的地方政府，为提供公共物品、吸引资本技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展跨区域竞争。竞争的同时，由于地方政府对经济、资本的追逐，经济类公共物品对非经济类公共物品产生挤出效应。三是地方官员任职制度。主要包括绩效考核和官员激励两个方面。中国分权制度建立在中央与上级政府委任制的官员任职制度上，绩效考核成为官员升迁的主要指标，而对于地方政府绩效考核主要侧重于GDP增长这一类经济类指标的衡量。从这两个方面来看，财政分权对于城市生态文明建设这一类非经济类公共物品有显著的负影响。四是国家政策导向。这突出表现在国家提出“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设” 五位一体的城市建设方针，为城市生态文明建设提供了政府政策支持。最后是“用脚投票”机制。由于城市生态文明建设属于非户籍类公共物品，不受户籍制度限制，对劳动力等人力资本有一定的吸引力。综合考虑这五类因素，分权对城市生态文明建设这一类非户籍类公共品有积极的作用。实证结果也进一步验证了这一结论。按照不同类型公共物品受到不同因素的不同影响，作者整理结果见表4。

由表4可以发现，通过信息不对称性、地方政府竞争、“用脚投票”以及“用手投票”等机制，财政分权对于西方主流国家公共物品的提供有积极的作用，财政分权的提升可以增加地方公共物品的供给。

表4 分权情况下影响公共品提供的理论机制

注：“+”表示有正的影响；“-”表示有负的影响。

然而中国式分权与西方主流国家的情况并不相同。张军等(2007)、傅勇(2010)和乔宝云等(2005)认为：在中国式分权背景下，由于官员任职制度以及户籍制度等的影响，“用手投票”这类约束机制的作用并不明显，最终，这一体制引导地方政府更加注重经济建设而忽视了部分居民福利。同时，“用脚投票”机制在不能改变户口身份的情况下也较难实现。于是，这些文献将财政分权对公共物品的影响按照公共物品的属性划分为经济类公共物品和非经济类公共物品。综合考虑绩效制度、“用手投票”、“用脚投票”等理论机制，得到：一方面，财政分权对经济类公共物品的提供有推动作用；另一方面，分权的增加减少了非经济类公共物品的供给。然而，城市生态文明作为非经济类公共物品，与传统的教育和医疗有本质区别，即不受户籍制度的影响，适用于“用脚投票”机制。本文将这类公共物品与教育、医疗等公共物品区分开，划分为非户籍类公共物品。财政分权对城市生态文明的实证研究的结果验证了作者的理论推理。

(六)稳健性检验

这里使用城市生态文明建设原始指标的六项数据与分权进行回归分析，检验实证结果的稳健性。将因变量设置为公园面积、人均绿化率、人均绿地面积、市容环卫车辆数、道路清扫面积、生活垃圾无污染六项指标，同时使用第三产业占GDP比重代替第二产业占GDP比重作为解释变量，分别使用固定效应模型和最小二乘法(OLS)进行分析。结果表明，分权对于生态文明建设各项指标仍旧有显著正影响。表5中是使用固定效应模型回归分析的结果。表6是使用最小二乘法进行回归分析的结果。

表5 固定效应模型：财政分权与城市生态文明建设

注：括号内系标准差(SE)；*、**、***分别代表10%、5%、1%显著性水平。

从显著性来看，分权指标对城市生态文明各变量的影响都是正显著，但是从系数来看，分权对于生态文明各个具体指标的影响小于对公共因子的影响。由此可见,公共因子比原始数据指标有更好的代表性，突出显示了分权的影响效果。

表6 OLS：财政分权与城市生态文明建设

注：括号内系标准差(SE)；*、**、***分别代表10%、5%、1%显著性水平。

五、结论、建议及未来研究方向

本文从非户籍类公共物品供给角度分析了财政分权对城市生态文明建设的影响。由于城市生态文明建设适用于“用脚投票”和“用手投票”机制，对资源、人才有一定的吸引力，会增加地方政府对此类公共物品的供给，因而本文细化了财政分权对于非经济类公共物品影响的分析，将非经济类公共物品细分为非经济户籍类公共物品和非经济非户籍类公共物品，前者包含了教育、医疗等，受户籍制度的限制，对“用脚投票”机制的适用性产生影响；而后者则不受户籍限制，对人力资源有一定的吸引力。结果表明：分权的增加并不会降低地方政府对于非户籍类公共物品的提供，甚至会增加对此类公共品的提供。“用脚投票“机制对非户籍类公共物品有一定的适用性，虽然，财政分权对城市生态文明建设有一定的促进作用。

相比较政绩考核的具体措施而言，城市生态文明建设至今为止没有具体的标准、目标和财政激励措施。长久以来，城市生态建设在各个地区的发展存在一定差异。在“用脚投票”的机制下，分权对其有一定程度的积极影响，但是要实现城市生态文明建设的全面发展，仍需要具体的政策措施：首先，丰富地方政府政绩考核机制，将经济发展这一单一考核模式发展为包含社会、政治、经济、文化以及生态这样五位一体的考核机制。其次，深化分权改革，明晰地方和中央之间事权和财权的划分，优化税收分配。增加地方政府财政充裕度，充分发挥地方能动性。同时，加强中央政府的监督和调控职能，纠正地方政府单纯发展经济而对社会福利造成的负面影响。税收优化方面，实行专税专治。再次，增加地方政府财政自主性。确保地方政府支出的合理性，在实现经济增长的同时，提高地方居民福利。最后，对于非户籍类公共物品，要适当放松户籍制度，充分发挥“用脚投票”机制，落实“农民工子女就学”以及“外地就医”等一系列问题的解决办法，弱化甚至消除户籍壁垒。随着财政制度以及户籍制度的不断完善，财政分权对于未来城市生态文明建设将发挥更大的促进作用。

然而，本文仍旧存在一定的改进空间。首先，城市生态文明建设存在庞大的评价指标体系，本文仅选择了六项指标进行研究，未来可以继续考察更多指标，完善分权对于城市生态文明建设作用的研究。其次，未来可以继续细化深化分权指标，改善财政分权组合指标，。最后，构建不同模型，可以更加全面验证统计结果。

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(责任编辑 刘志炜)

Fiscal Decentralization and Construction of Urban Ecological Civilization：Based on the Perspective of Supply of Non-household Public Goods

ZHOU Wei ZHONG Hai HE ShengBiao

(China′s Public Finance and Policy Research Institute, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

Based on the characteristics of urban ecological civilization construction, the paper constructs the evaluation index of urban ecological civilization, and analyzes the impact of fiscal decentralization on urban ecological civilization construction from the perspective of the supply of non-household public goods. The results show that fiscal decentralization has positive impact on urban ecological civilization construction indicators. With the increase of fiscal decentralization indicators, urban ecological civilization construction has been improved.

fiscal decentralization; non-household public goods; construction of ecological civilization city

2016-12-13

周 炜(1991-)，女，安徽安庆人，中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士生。 钟 海(1973-)，男，北京人，中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士生导师。 贺圣标(1991-)，男，湖南郴州人，中央财经大学中国公共财政与政策研究院硕士生。

F812.2

A

1001-6260(2017)01-0092-09

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.01.010