夯实农地“三权分置”的根基

本刊记者

夯实农地“三权分置”的根基

本刊记者李春艳

河南96.22%农户领到新版农村土地承包经营证书

农村土地承包经营权确权登记颁证是中央从深化农村改革全局出发作出的重大决策，也是一项重要的基础性工作。近期，农业大省河南向中央提交了确权工作完成情况报告，成为继山东、宁夏、安徽、四川、江西后又一个宣布基本完成确权的省份。

河南省农业厅党组成员、省农业产业化办公室主任王俊忠介绍说，目前，全省共有2060个乡镇的46087个行政村开展了确权登记颁证工作，完成确权到户面积11055.14万亩，占应确权面积的110.63%；颁发土地承包经营权证书1838.51万户，占应确权农户数的 96.22%。全省基本实现了新版农村土地承包经营权证书应发尽发。

试点探路子 稳定是硬杠杠

河南是农业大省，据了解，此次农村承包地确权覆盖全省18个省辖市、158个县（市、区）的2060个乡镇、46087个行政村，应确权承包地总面积9992.25万亩，应确权农户数1910.67万户。

广大的确权面积，众多的确权农户，工作要从何入手？在多次研究探讨，并赴外省深入考察的基础上，河南省结合全省承包农户数量大、外出务工人员多、二轮承包基础复杂的实际，决定走“先试点探索、后全面推开”的路子， 2014年，在全省129个县（市、区）、256个乡镇中选择471个村、19万农户的98.84万亩耕地先行开展了确权登记颁证工作。通过试点，探索总结了许多适应省情农情的成功经验和做法，为确权工作的广泛推开提供了有益借鉴。

2015年，河南被确定为全国第二批整省推进试点，意味着全省农村承包地确权工作全面展开的号角吹响了。“要把确权登记颁证工作作为各级党委政府的重点工作，作为政府目标考核的重要内容，齐抓共管，合力推进。”副省长王铁在全省推进会上要求。

为统一部署全省确权工作，强化各地的重视，河南省成立了由分管副省长为组长，13个省直部门主要领导参加的领导小组，并从各成员单位抽调20多名同志组成办公室，要求各地将确权登记颁证工作列入深化改革的督查重点和目标考核内容，与其他改革内容同检查、同讲评、同验收。

保持现有农村承包关系的稳定，贯穿了河南确权工作的始终。“确权登记颁证是以二轮承包合同为基础，解决土地承包中的面积不准、四至不清、空间位置不明等问题，进一步把农村土地承包关系以确权登记颁证的方式确定下来，而不是推倒重来、打乱重分。”整省工作全面铺开伊始，王铁就再三强调。

为推动工作稳定开展，各地通过手机、标语、横幅等方式，多渠道、多形式、多载体进行宣传发动，针对部分农民认为“确权就是重新分地”的错误认识，各级干部通过反复讲政策，做工作，最终使其打消了调地的念头，对确权工作有了清晰准确的理解。信阳市潢川县委书记赵亮对记者说：“农民们都很配合，有些外出打工的，一听说要确权，活都撂下跑回来了，谁都没觉得麻烦，也没闹着要调地。”

河南大部分地区都属平原，与山地丘陵地区相比，确权难度相对较小，但由于几十年来城镇化的推进、农村人口及耕种情况的变化，再加上承包面积及承包农户基数较大，不可避免会遇到一些疑难问题及纠纷。“最突出的就是城市规划区的农村承包地如何确权，以及部分以租代征的承包地确权问题，等等。”信阳市农经站站长崔怀德介绍说。

问题虽然较为棘手，但河南仍是坚持稳字当先，因地制宜探求解决之道：即充分发挥全省农地承包纠纷调解仲裁机制的作用；充分依靠群众，一村一策，不搞一刀切。

据河南省农业厅农经处调研员朱金芳介绍，河南在全省成立仲裁委员会149个，实现了涉农县（市、区）仲裁工作全覆盖；成立乡镇土地承包纠纷调解委员会1735个，配备调解员7763人；成立村组调解小组35749个，指定调解员72079人。完善健全的纠纷调处机制为化解各种承包纠纷提供了保障。

同时，为妥善解决一些历史遗留及政策法律没有明确规定的问题，河南还注重依靠农村的老党员、老干部和德高望重的老年人，充分发挥村民自治，做到每项决议都经群众商定，每个环节都经群众参与，每个争议都由村民协商解决，做到“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。几年来，全省未发生一起因确权引发的群体性上访，切实践行了依法依规，尊重民意。

严把标准关 进度质量齐头并进

2015年，被列为第二批全国整省推进试点后，河南省即下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，明确了确权工作的时间表：2015年全省完成4000万亩左右的确权登记颁证任务，2016年全省基本完成确权登记颁证任务，2017年完成扫尾工作。

农村承包地确权涉及对象广、操作程序多、技术要求高，怎样在3年内按时保质完成1910.67万户农户9992.25万亩承包地的确权工作？对河南来说既是考验也是挑战。

为确保任务顺利完成，河南省委全面深化改革领导小组办公室将农村承包地确权登记颁证工作列入了全省重点督查内容，同时建立了半月报和周报制度，要求各市县上报工作进度和成果数据。开发了农村承包地确权登记颁证工作信息直报系统，通过这个系统，实现了县级进度即填即报，便于省级第一时间掌握全省情况。“根据各地上报情况，对于进展缓慢的，省级将下发督办通知，责令作出说明，并拿出整改意见，如仍无改进，则下发通报，直接问责。”朱金芳介绍说。

各地也切实采取得力措施，加快确权进度。新乡市明确了市级领导责任、县乡主体责任，建立了部门分工、工作例会、督导考核等一系列制度，实行问题倒逼、时间倒排、责任倒查的“三倒”工作原则，有效推进了工作开展；封丘县开创了先招标后培训、先调查再航拍、先设立监理标、灵活议标的“三先一灵活”工作法，进展迅速；信阳市将确权登记颁证工作列入农村改革7项考评内容之一，每月打分排名，在全市通报，并且记入干部实绩档案……

由于确权关键环节需要农民参与，而河南是劳务输出大省，因此各地几乎普遍遇到了一个共性难题：签字环节很难按时完成，致使工作进度受到影响。

“村里大部分人都出去打工了，签字时候到处找不到人，留在家里的老人妇女，要么不了解情况，要么不识字。”潢川县农业局总农艺师袁清波介绍说，根据省里的要求关键环节需由农民亲自签字，如果不能按时签字，接下来的环节就无法进行。

朱金芳说，为了解决这个问题，各地从实际出发，探索出由承包户主授权亲友或邻居代签，以及利用春节返乡时点抓紧推进补签等多种办法，有效加快了确权的进度。

确保工作质量是做好确权工作的生命线。保进度更保质量，是河南确权工作的一个重要特点。“要强化标准意识。严格按照农业部制定的规程开展工作，实行全程管控，把握关键环节，守好质量关口，始终把农民群众满不满意，是否符合行业标准和规范要求，作为检验确权登记颁证工作质量的重要准则。”河南省农业厅厅长宋虎振表示。

在潢川县农村承包地服务项目第七标段付店镇项目部，记者看到墙上张贴着一张确权工作流程图，从开展动员到档案装订，一共需要十七个环节。袁清波解释说，“走完这十七步流程，一个村的确权工作才算完成，任何一步都不能省，不能马虎。”他进一步解释说，地界指认、面积变更、信息确认等，都必须经过农户认可并签字才行。

在驻马店确山县，村民王员堂说，大概去年这个时候，村里进驻了确权的测绘公司，地块调查底图一出来，大家伙就被叫到村委会，要么认自家地边，要么认自家人口亩数对不对，每次都要亲自签字摁指印，签完字后还要公示7天。前后公示了三次，他就往村委会跑了三次。遇到有的人在外打工回不来，公示期就得往后拖，直到联系到户主并完成签字“才算过关”，“想代签肯定不中”。

为确保各地确权信息真实准确，河南要求各市县上报的工作进度和成果数据，必须经过单位主要领导和分管领导的审核把关、签字认可并对真实性负责，决不能弄虚作假、数字造假。同时，省确权办还采取分片包干责任制，以暗访形式对各地进行了不间断地调研、检查和督导。“之所以进行暗访，就是要切实了解各地的真实情况，避免工作流于形式，”朱金芳说，每次下去暗访前，事先不会知会地方，而是采取随机抽取标段的方法，先检查县乡两级确权档案是否完整，证书移交清单上农户签字有无漏签、误签，然后进村入户，实地了解农民签字确认情况。“如果信息表上注明的是电话联系由人代签，我们可能当场会给承包户打电话核实情况是否属实。”

今年，全省确权登记颁证工作进入了验收收尾阶段，河南省进一步强化质量管控，自3月起，建立了确权进度定期通报制度，以确权到户率和证书发放率作为重要指标进行排名，要求各地直接上报省委、省政府，并向省直相关部门和省辖市、直管县党委、政府通报。

正是由于全省的高度重视，周密部署，上下联动，凝心聚智，才确保了三年时间内，这一奠基工程在河南如期完成，筑牢了农村改革的根基。

确权定民心 筑牢改革基础

2017年，农业部部长韩长赋在全国农村承包地确权登记颁证工作视频会议上指出，做好农村承包地确权登记颁证工作，是“三权分置”确立和稳步实施的前提和基础，是确认“三权”权利主体、明晰权利归属、稳定农村土地承包关系的重要手段，是依法维护农民土地承包经营权的重要保障，有利于放活土地经营权，促进土地流转与规模经营，推动现代农业发展。

记者在采访中发现，随着河南确权工作的完成，承包农户及经营主体们是真正定了心、开了颜。

今年一开春，驻马店确山县普会寺镇白山村村民刘景花就觉得堵在心口多年的大石消失了。拿到承包经营权证书后，家里的7亩半地租给了村里的农业公司，她自己在照料脑梗卧床的丈夫之余，还能到家门口的公司挣点零花钱，省心多了。以往年年都为了地边跟人争吵，好乡邻结下了大仇怨。“现在好了，自己家有几亩地，地边在哪儿，清清楚楚的，根本不用争，邻里关系也好了。”刘景花一边说，一边不忘向记者展示今年春季刚拿到手的“红本本”。

和刘景花一样在农业公司打工的还有丁淹。她边摘辣椒边告诉记者，今年4月份领到证书后，村委会就找到家里，问愿不愿意把地租给村里的公司，丈夫毫不犹豫就签了合同，把家里的11亩半地都租出去了。“以前总担心自己的地给别人种，地边到时候找不到了可咋弄？别人要是不还回来咋办？现在完全不操心了，咱有证了，地边在哪清清楚楚的，谁也动不了！”丁淹乐呵呵地说，更让她满意地是，每年除了能拿到每亩1000元的租金，还能在家门口当工人，一个月挣个千把块钱没问题。

刘景花、丁淹口中的农业公司，是今年刚成立的河南汇博农业开发有限公司。董事长朱战营就是白山村人，对于确权前后农民心理的变化，他感触最深：“确权前乡亲们都不愿流转，有的怕把他们的地边给打乱了，有的怕收不回去了，有的即便愿意租，租期也只有5年。”朱战营说，这根本不能满足他的需要，设施农业投入很高，而且回收慢，5年的租期连成本可能都收不回来。所以流转工作一直不好做。如今确了权，“乡亲们拿到证书后，都爽快得很，合同很快就签完了，而且租期一签就是十年、二十年。”

在信阳市的潢川县，金塔红种植养殖专业合作社理事长张新生正在安排农机手平整田垄。今年他打算把合作社500多个田垄统一打掉，大概能多出10亩多地，以前他不是没想过这么做，只是农民们不愿意，怕田垄没了地边被打乱了。现在有了证，再没了这个顾虑，他也可以放手大胆干了。“我准备再流转1500亩土地发展大棚，目标是流转到4000亩！”十九大报告明确农村承包地二轮到期后再延长三十年后，张新生无比激动，干劲更足了。

据了解，截至今年6月底，河南省农村土地流转面积3853万亩、占家庭承包耕地面积的38.6%；土地托管面积2007万亩、占家庭承包耕地面积的20.1%。农村承包地确权登记颁证的推进，不仅有利于放活土地经营权，促进土地适度规模经营，还有效推动了土地经营权抵押贷款。

遂平县益农庄园的总经理李界峰就是土地经营权抵押贷款试点的受益人之一。去年11月份，他把自己800多亩土地经营权作抵押，拿到县农村产权交易中心出具的他项权证，在县农商行成功贷到了285万元贷款，解了他扩大生产资金短缺的燃眉之急。

目前，包含遂平在内，河南共有9个国家级农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市），迄今共发放抵押贷款5.4亿元。

农村承包地确权登记颁证，是深化农村土地制度改革的基础性工作。接下来，河南将在前期工作完成的基础上，积极探索确权成果的转化应用：力争2018年内建成互联互通的确权登记颁证信息平台，实现数据成果共享。探索确权成果在土地流转、抵押担保等方面的应用，与农村土地“三权分置”、农村集体产权制度改革相衔接。