基于土地发展权和合作博弈的农村土地增值收益量化分配比例研究——来自川渝地区的样本分析

韩 冬，韩立达，何 理，王 静，王艳西

（1.成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059；2.四川大学经济学院，四川 成都 610065）

1 问题的提出

十八届三中全会提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”；2016年中央1号文件提出了“适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。”关于增值收益分配提法的变化反映了中央希望通过赋予集体和农民较完整的土地权能，使农村地区能够参与到快速城镇化中以解决“三农”问题的同时，还必须保障国家履行公共产品提供职责下的财政收支平衡。这种权衡极为艰难，学界关于土地增值收益分配的详细研究较少且存在激烈争论：在分配原则上，朱一中将土地发展权分为归属于集体和农民、以“平均地价”衡量农地发展权和归属政府所有、以宗地最终市场价格与“平均地价”之差衡量的市地发展权[1]；刘英博认为完整的收益权应归属于农地所有者，政府依据基础设施建设、推动经济社会发展各项投入参与分享土地增值收益[2]；杨红朝认为“公私兼顾”的增值收益分配应是农民以“小康市民”生产生活标准获得补偿，剩余归政府用于全国“三农”事业发展与建设[3]；徐美银基于共享发展理念提出了“涨价归民、地利共享”[4]。在分配方法上，武立永认为农民公平分享土地增值收益使其私人成本及收益率与社会一致以防止社会阶层固化和制度僵化[5]；郑雄飞对地租进行了时空解构，认为应该通过“权利再造”修复并确保农民的地租收益权[6]；部分学者还通过定量方法对当前中国土地征收、增减挂钩等的土地增值收益分配进行了实证研究[7-9]。这些研究结果从理论和实践两个层面探讨了土地增值收益分配的依据，为未来中国城镇化进程中土地增值收益如何分配铺垫了基础，但并未提出一个较可行的量化分配方法。

通过大量的实践调查和分析比较后，本文认为，农村土地增值收益分配是由国家与农民集体、集体内部两层基于不同机理的关系构成：（1）农地非农化是土地增值收益的最大源泉，为保障城乡发展一体化，兼顾效率与公平为原则，国家和集体按各自要素贡献进行分配；（2）集体内部分配是农村土地产权关系及土地保障职能的具体表现，不仅涉及“集体产权”或“社区产权”这一类复杂概念，还延续了传统乡土社区中朴素的“公平分配”原则①一个最典型的例证，即在头两轮承包经营权发包时，即使会使可耕田地总量下降并零散细碎化，农民往往也会通过远近搭配、肥瘦搭配等方式来保证集体内部分配的“绝对公平”。在当前的土地实践中，受制于集体土地价格评估体系的缺失，农民也愿意且只能通过横向对比来判断土地非农化的收益。，在当前集体所有权主体缺位的实践中表现出公平高于效率、集体让利于农户的特征。集体内部收益分配的探讨必须建立在集体经济组织法人治理的制度基础之上，在此不做探讨；本文着力于国家与集体分配关系的研究，力图探索出一个实践可行的分析视角，以土地发展权作为量化不同主体贡献的理论工具，通过构建一个集体和政府共赢的利益联盟合作博弈模型来兼顾公平和效率问题。

在传统征地制度框架中，法律对集体土地发展权限制之大，形成了农民集体土地发展权被“管制性征收”②“管制性征收”是相对“有形征收”而言的，后者指永久性的物理上有形地侵入财产，即使是微小的，也要补偿；而前者则是土地所有者的经济利益被政府管制完全剥夺，从结果来看可以分为完全征收和部分征收。的事实，长期以来依据原有用途制定补偿标准的结果，而在毗邻城市中心城区的农用地收益远低于建设用地收益，这使得农地非农化过程中集体和农民被排斥在增值收益分配之外，国家攫取了几乎全部的土地发展权价值，形成了“土地财政”的根源，并引发了严重的社会问题。大量征地补偿相关研究文献对此进行了激烈的争论与积极的探讨。受篇幅限制，本文仅在此阐明农村土地增值收益分配的基本观点：无论是土地征收还是入市交易，无论土地是用于公益性建设还是经营性建设，无论分配形式是征地补偿还是土地增值税制，土地原有产权主体集体及农民，应获得与失去的土地产权最高经济收益用途（符合分区规划）价值相匹配的货币收入。本文根据博弈论分析范式从各种模式中提炼出“参与主体”、“边际贡献”、“投入与收益”等内容，展开关于农村土地增值收益量化分配比例的探讨。

2 土地增值收益分配合作博弈模型的理论分析

2.1 合作博弈——制度均衡后的集体理性

本文认为，十八届三中全会所提出的“缩小征地范围”、“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”是当前中国土地制度改革在制度变迁过程中“制度约束→制度均衡”的阶段，利益集团已经进行了长时间、反复的非合作博弈，最终所产生的一个制度均衡安排。在接下来的“制度均衡→利润均衡”——即本文研究的土地增值收益分配阶段，重点在“支付”如何表现，并最终形成了一个具有约束力的合作协议——农村土地增值收益分配政策中国家与集体之间的量化比例，由国家权力强制保证实施。此时，直接观察得益空间是否符合合作博弈的根本目的，即该博弈是否能够满足集体理性、公平和效率、联盟总效益最大化的要求，提供一个在现实中改进效率的可能性。

必须强调的是，本文在考察“利润均衡”过程中相关得益空间时，是从“集体—国家”视角对利益相关者的投入、策略与支付进行合作博弈分析；但在具体实践中，土地征收、增减挂钩、地票交易、集体经营性建设用地交易等所对应的制度环境、实施边界和运行规则有着极大的区别：土地征收，即私人财产权对征收权的容忍及合理补偿的正当诉求，属于国家公权力范畴中的土地行政管理，其边界受制于公共利益的界定及土地公有制中对城市土地所有权人的设置；增减挂钩并未脱离土地征收制度框架，其经济激励受制于年度计划指标的总量控制及增—减两地间的土地价值差异，属于多用途的政策工具范畴，如优化城乡土地空间布局、推动新型城镇化建设及农村土地要素规模化利用，及当前的灾后重建、精准扶贫；地票交易属于重庆市在增减挂钩制度基础上的独有创新，其价格与耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费挂钩①《重庆农村土地交易所管理暂行办法（渝府发［2008］127号）》第25、27条。，相关交易极度依赖于重庆市的房地产市场；集体经营性建设用地交易才是真正的市场行为，根据集体建设用地流转的地方实践，主要包括城市规划区外的存量集体建设用地使用权交易、集体内建设用地指标覆盖、集体间建设用地指标交易三种，但由于相关法律法规并未制定，真正的边界和规则尚待明确。这些存在于不同途径之间和途径内部的差异和不确定性，一方面对农村土地制度改革内容提出了差异化的要求，另一方面导致了“制度均衡→利润均衡”中存在不同的实践情景，在探讨农村土地增值收益分配量化比例时，必须根据不同的情景进行差异化建模分析。

2.2 模型建立

本文旨在讨论土地增值收益在国家和集体之间的分配，因此假设地方政府和中央政府、农民和农民集体的目标函数一致，分别以“国家”和“集体”参与合作博弈（图1）中土地开发商与农民集体A是市场合约关系，不属于利益联盟），分为不涉及集体间土地发展权转移的两方联盟（如土地征收和集体建设用地权属交易）和三方联盟（如增减挂钩和集体建设用地指标交易）两种情况。考虑到初次分配对“效率”和“公平”的同样重视，本文选择sharpley值法②Sharpley提出根据联盟成员的贡献来衡量收益在联盟成员之中的分配思路：如果联盟“失去”该成员，那么对联盟收益所带来的边际损失可以视为该成员的贡献。这种思想从功利主义公平的视角体现了联盟内部分配的公平性和合理性，有助于联盟长期稳定的促进。求合作博弈的解，其大联盟收益将按下式的Sharpley值进行分配。

图1 传统土地市场（上，以传统征地及增减挂钩为代表）及城乡统一建设用地市场（下）中土地发展权及价值转移示意图①笔者认为农地发展权应是一种归属于集体的物权，但被国家的土地规划权及用途管制所约束；由于土地的位置固定性，其所承载的物权是不能空间转移的，因此交易的指标本身并不是土地发展权，而是一种“物权取得（转移）权”，是农民集体被约束的“土地发展权”能够释放的权利表达。本文正文所述集体间发展权转移是沿用美国的学术用语“Transfer of Development Right”。Fig.1 The diagram of land development right and value transfer in traditional land market and an integrated urban-rural construction land market

式（1）中，s表示联盟S中参与者的个数。可以看出，局中人i参与到联盟S中贡献的匹配期望收益就是Sharpley值φi（V）。表1为变量及参量的约定。①

情景1：农民集体A的存量集体建设用地满足交易，国家通过征收土地发展税（增值收益调节金），使其进入城乡建设用地市场进行交易。在这一博弈中，局中人集合为N = （1，2），局中人1农民集体A的策略向量为（0，IA1），局中人2政府的策略向量为（0，IG），定义其特征函数如下：

（1）V（1） = γIA1，在不向国家缴纳土地发展税的前提下，农民集体A受制于土地用途管制，只能将集体建设用地用于政策许可下的常规用途开发（下同），当前主要有农家乐、民宿、作坊等不涉及住宅地产开发的利用方式；

（2）V（2） = r1IG，即以税收为主要渠道的政府财政收入增长情况；

（3）V（1，2）=At（IA1+ IG） - IA1，即缴纳发展税并在国家监管下，农民集体A将存量土地投于土地市场交易（或直接按规划最高收益用途开发）获得的增值收益，可以得到：

表1 土地增值收益分配合作博弈中对变量及参量的约定Tab.1 The variables and parameters of the cooperative game on land incremental revenue distribution

情景2：农民集体A的存量土地不足，通过自身建设用地整理满足需求。在这一博弈中，局中人集合为N =（1，2），局中人1农民集体A的策略向量为（0，IA1+ IA2），局中人2国家的策略向量为（0，IG），定义其特征函数如下：

（1）V（1） = γIA1+ rIA2，即不通过政府规划许可，农民集体A无法通过建设用地整理获取新增集体建设用地，只能将存量建设用地用于常规用途开发，农用地维持原状；

（2）V（2） = r1IG，即政府财政用于非土地项目时收支的增长情况；

（3）V（1，2） = At（IA1+ IA2+ IG） - xA2CR- xA1CA- xA2RA，即在政府监管下，农民集体A通过宅基地整理后将足量经营性土地投于土地市场交易（或直接按规划最高收益用途开发），可以得到：

情景3：农民集体A的存量土地不足，需要在指标市场上向农民集体B购买指标将部分农用地转为集体建设用地才能发生情景1。在这一博弈中，局中人集合为N = （1，2，3），局中人1农民集体A的策略向量为（0，IA1+ IA2），局中人2国家的策略向量为（0，IG+ IR），局中人3农民集体B的策略向量为（0，IB），其特征函数如下：

（1）V（1） = γIA1+ rIA2；

（2）V（2） = r1（IG+ IR）；

（3）V（3） =rIB2，西南地区远郊集体农用地和建设用地收益率有相同的收益率在当前中国是个合理的近似；

（4）V（1，2） =μAt（IA1+IG） -IA1+rIA2+r1IR，即包括次高收益用途下集体建设用地开发收益、农用地的正常收益及未投入的准备金正常增长部分；

（5）V（1，3） =γIA1+rIA2+rIB2，没有国家参与，集体土地只能维持原用途；

（6）V（2，3） = -xBCR-IB，没有农民集体A这一价值泉源，国家以财政兜底了整理成本并保护价库指标，农民集体B的建设用地资产下降；

（7）V（1，2，3） =At（IA1+IA2+IG） +r1IR-xBCR-IB-xA1CA-xA2RA，通过购买指标，农民集体A将xA1+xA2的建设用地入市交易。

由以上研究可以发现，V（1，2）和V（1，2，3）均可能成为最优结果。但考虑到土地利用的规模效应，当μ远小于1时，V（1，2，3）是博弈最理想的结果（部分项目中μ甚至为0）。由于地价可视为地租的资本化，因此可以得到：

式（4）满足φ1（V） +φ2（V） +φ2（V） =V（1，2，3），各主体的增值收益分配率为：

3 模型数据来源、计算结果及分析

3.1 调研项目概述及数据说明

本文选择笔者所在课题组于2011—2016年在成都、自贡、重庆三市调研的不同区位的增减挂钩、地票交易、集体建设用地流转项目①根据《土地管理法》对土地征收补偿的规定,农民并未参与到土地增值收益分配之中,因此本文没有选择土地征收案例的相关数据。的相关数据来探讨农村土地增值收益的分配量化比例问题。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，从“城乡公共资源均衡配置、农村产权改革和用统筹城乡的思路推进灾后重建”进行了探索：邛崃高何镇、新津兴义镇以跨县和本县的增减挂钩为平台进行灾后重建建设；郫县古城镇、彭州丹景山镇是普通的增减挂钩项目，以实现农民集中安置和农村土地空间优化；邛崃羊安镇、青白江福洪镇、郫县花园镇是地区新增建设用地年度计划指标的限制，只能通过集体建设用地流转和增减挂钩方式获得产业发展所需的建设用地。自贡市于2013年成为全国唯一深化改革城乡建设用地增减挂钩试点市，打破了“县内捆绑”的项目区设置，中心4城区、荣县、富顺县可分别在区域内跨行政区域设置挂钩试点区，按“预先安排、到期归还、动态使用”的原则分配挂钩指标。重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的直辖市，地票可在全市范围内使用，以农民市民化过程中所减少的农村建设用地为主要来源。从土地发展权实践出发，三市案例具有鲜明的代表性，因此以“异地挂钩”、“县内挂钩”、“本地开发”进行分类并展开讨论。

模型所需参数取值在表1基础上进行设置：集体建设用发展权价值潜力按所在镇（乡）2011—2015年国有建设用地出让样本均价②本文通过成都市国土局及中国房地产信息网公布内容对成都（除中心5城区及高新区）、自贡（自流井、贡井、沿滩、大安）、重庆三地2011—2015年间住宅、商服用建设用地出让情况进行了采样,其中成都797宗、自贡109宗、重庆314宗,尽可能保证每个镇级行政区一宗地的覆盖度。算；西南农村地区尚未执行区片综合地价，因此假设一个农村集体土地基准地价变量CA；银行利率按2013年1年定期利率3.25%算，国债利率取2013年5年利率5.41%，所有项目周期均设1年；准备金率按2012年5月12日调整后大型金融机构20%算，基数取各地指标整理成本即IR=xBCR。本次分析中忽略了通货膨胀、利率浮动、供需变化等环境因素，组织成本和交易成本等费用全部纳入资本投入之中，因此不对误差项进行讨论。样本区位及模型所用数值如表2，模型计算结果见表3。①②③由于样本统计中郫县花园镇、青白江福洪镇无出让数据，根据实地调研，分别选择经济水平和区位条件近似、地价基本吻合的温江区寿安镇、新都区石板滩镇的数据为参照。

表2 土地收益分配项目样本数值一览表 单位：亩，104元/亩Tab.2 The sample values of land revenue distribution unit: mu，104yuan/mu

表3 不同μ值时各主体分配比例范围Tab.3 The range of distribution proportion of various subjects at differents μ values

3.2 模型分析及结果讨论

3.2.1 模型分析 该模型中假设了4个主要影响变量：（1）IG：与项目区相关公共产品及服务的政府支出，是农地非农化中土地价值增值的主要影响因素；（2）γ和CA：近郊集体建设用地的土地收益率和基准地价，共同描述了集体建设用地的土地资产属性，可近似认为CA～γRA/r2①产权还原法中集体建设用地基准地价估值公式为CA≈RC/r，集体建设用地地租RC = γRA/r，因此CA≈γRA/r2，RA可视为常量。；（3）μ：描述土地不同用途的收益差异，主要受制于土地规划、土地市场的所有权差异及土地开发的规模效应。根据模型计算结果中变量的多少和分配主体的多少，将土地增值收益分配分为以下4类（由于本文调查的川渝地区没有完全通过存量建设用地满足用地需求的情况，因此未将情境1纳入计算）。

第一类，项目8和9，满足情境2，农民集体A投入新增建设用地进行经营性建设开发即xA1= 0，xB= 0，此时分配比例仅与国家的公共投入有关。考虑投资的乘数效应，单位面积投资如果超过土地价值增值可视为低效投资，近似认为IG的有效阈值是两者分别为3474×104元、25758×104元。随着国家公共投入的增加，农民资本A的分配比例线性下降，国家的分配比例线性上升。

第二类，项目7，满足情境2，农民集体A同时投入了存量建设用地和新增建设用地用于经营性建设开发，此时分配比例同时受制于国家的公共投入、集体建设用地资产属性及不同用途的收益差异。IG的有效阈值为，此时收益比例变化如图2。

第三类，项目2、3、4，满足情境3，农民集体A并无任何存量建设用地，必须向农民集体B购买建设用地指标以满足最高经济收益用途的建设开发需求，收益分配只与国家的公共投入有关，三者IG的有效阈值分别为358637×104元、11426×104元、153122×104元。

第四类，项目1、5、6，满足情境3，农民集体A投入了存量建设用地并通过向农民集体B购买建设用地指标来满足建设开发用地需求，很明显，μ越大，收益分配越向农民集体A和国家倾斜。三者IG的有效阈值设为185651×104元、81989×104元、23540×104元，集体建设用地收益率取值范围分别为（0，0.908］、（0，0.459］、（0，0.67］。此时三者收益分配变化如图3（仅以μ取0.5时项目1为例）。

3.2.2 结果讨论

图2 项目7中农民集体A和国家收益分配比例变化Fig.2 Revenue distribution ratio between the collective A and the state in project No.7

（1）在只涉及单一农民集体和国家的收益分配项目中，农民集体收益率均约在40%—55%之间；而在现行征地制度框架中，农民集体只能获取基于农地价值IA2的征地补偿，即收益率仅为5% —10%。由此可以看出，通过集体经营性建设用地入市，集体土地财产权益得到更大的保障；另一个方面也反映了现行征地补偿标准不符合市场配置精神，收益分配机制极大的扭向高谈判势力一方，这是未来征地制度改革的关键之一。

图3 项目1中农民集体A、国家、农民集体B收益分配比例变化μ = 0.5Fig.3 Revenue distribution ratio among the collective A, the state and the collective B in project No.1

（2）模型分析中，项目3中农民集体A收益始终超过100%，国家和农民集体B的分配比例始终小于零；项目6中国家分配比例存在负的最小值，农民集体A的最大收益超过100%。分析结果显示，这种农民集体A获取超过100%增值收益率和国家负的收益率主要原因是A、B两地地价差距不大，土地发展权转移的内生价值不足以抵消项目的搬迁安置成本和工程成本，导致国家及农民集体B要承担更多的成本①当前土地增值收益分配比例部分为负的实践表现有二：一是农民需要承担一定的建房安置成本（往往在参与项目时便需要缴纳相当的保证金），在成都、自贡两市的常规增减挂钩项目（即县内捆绑）中普遍存在；二是由政府财政兜底项目成本，笔者在成都近郊的部分集体建设用地流转（农民集中建房）项目调研中了解到这种情况。。在此基础上，农民集体A存量建设用地的地价和收益率越高，国家和农民集体B的收益率越低；若国家有准备金制度，则指标整理成本越高，农民集体B的收益率越有保障，但为国家带来更低的收益率。应注意，农民集体B土地发展权损益大小在指标交易中对收益率的贡献并不高，在本分配方法中难以体现。

（3）在除去项目3、6的涉及土地发展权转移的项目中，农民集体A依靠高贡献率保持了大于40%的分配率，其最大值逼近了60%；国家通过财政投入显化城市化对项目区域的正面影响，为政府在土地增值收益中占据份额提供了最有力的支持，使其收益分配率从10%左右的极小值上涨到了30%—35%；农民集体B的土地发展权转移则是农民集体A土地开发的必备条件，由此享有较为稳定的20%—30%的收益分配率。在此基础上，随着城乡统一建设用地市场中集体经营性土地和国有土地同权同价，μ趋近于1，农民集体A和国家的收益分配还有小幅度（5%左右）提高，这使得农民集体B的收益率维持在20%左右。可以预见，若中国建立类似于美国的土地发展权转移市场，其指标整理项目必然先从地价低廉的边远区县市开始，逐渐向地价递增的近郊地区发展。

（4）对分析结论取中间值，可以认为，不涉及土地发展权转移的集体—国家分配率大致在50∶50（%），视集体存量建设用地资产投入和国家的区域公共财政支出多少发生幅度在10%之内的波动；当涉及土地发展权转移，农民集体A、国家、农民集体B之间的一个较为合理的收益分配比例在45∶30∶25（%）左右，综合考察农民集体A的存量建设用地资产、国家在两地的公共财政支出、农民集体B的土地发展权损益量，这一比例发生幅度在5%之内的波动。结合当前西南地区（以成都市为主）对集体建设用地指标交易、增减挂钩周转指标的价格设定和接受程度，本文采用合作博弈的收益分配模型在当前的地方实践中是可行的。在该模型下，各利益集团的分配依据是边际贡献率而非实际贡献率，由此保证了政府不会因大量的公共财政开支对城市化的影响而占据极大的份额，农民集体B通过发展权转移的指标交易获取了改善生产生活条件的资金而未加重自身负担，从而基本维护了社会公平的实现。

4 结论及政策建议

根据结果，若不存在集体间土地发展权转移，“农民集体—国家”两方联盟的收益分配比例在［40∶60，60∶40］之间；若存在集体间土地发展权转移，则转移的集体所在两地土地增值空间应具有较大差距，否则会给国家和转出方造成较大负担；农民集体A—国家—农民集体B三方联盟的收益分配比例在40—50∶25—35∶20—30区间内是一个较合理的范围。另外一个很重要的考虑就是，由于农民集体B的土地发展权潜力损益是一个预期值，很难在追求效率的本分配方案中得以体现，因此在执行土地发展权转移时不应单纯以指标整理成本作为发展权价值的评估标准而需要从社会角度综合考察。本文提出的收益分配比例不仅仅能够帮助制定新的征地补偿标准及土地增值收益调节金，还具有以下政策含义：

第一，在18亿亩耕地红线及集体建设用地零碎的现实下，通过土地权属调整及集体间土地发展权转移的形式满足城镇建设用地需求已成为一种趋势，然而若项目拆旧区和建新区地价差异不大（这往往是由地区经济发展水平决定），“县内绑定”反而会加重地方政府和农民的负担，为了提供足够的经济激励，集体间土地发展权转移的范围扩大是一种必然，如灾后重建、扶贫搬迁等项目中周转范围扩大到了市域和省域。

第二，本文通过实地调研及统计数据收集来确保案例数据的准确性，但由于调研区域的增减挂钩指标、地票指标大部分由土地储备中心回购并统筹使用，在估测近郊土地开发的增值收益及远郊集体建设用地整理造成的发展权损益只得使用一个较大范围的平均地价作为衡量标准，必然导致最终结果存在一定误差。因此，构建科学的农村土地要素价格评估机制和信息平台显得极为紧迫。

第三，从维护农民土地权益出发，征地制度改革中最重要的环节在于清晰界定公共利益以及构建市场化的补偿标准，并允许集体经营性建设用地入市作为补充。但在现行征地制度下，为了维护失地农民的权益，采取40%—60%土地最优利用途径市场价格作为最终补偿是一个可选的科学方案。

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