供给侧结构性改革下节约和集约用地的再认识

胡动刚，程 鹏，宋 彦

（1.华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070；2.华中农业大学理学院，湖北 武汉 430070；3.广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004；4.深圳大学城市规划系，广东 深圳 518060；5.北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，美国 教堂山 27599-3140）

针对中国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，党中央、国务院对大力推进节约集约用地提出了新要求：坚持和完善最严格的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变。然而，粗放用地状况尚未根本改变，建设用地低效闲置现象较为普遍，土地供需矛盾依然尖锐，国土资源面临着提升供给质量和效率的节约集约用地等多种压力。值得注意的是，党的十九大提出：坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。所以，在土地供给侧结构性改革中，必须切实全方位地推进节地与集地工作，提高现有用地效率，拓展当前用地空间，减轻后代用地压力，特别是将有计划、有节奏地推动低丘缓坡地和山地等综合开发利用以缓解后备资源不足的问题，充分发挥土地节约集约利用在供给侧结构性改革中的重要抓手作用，确保结构调整迈向中高端水平与经济中高速增长。因此，基于供给侧结构性改革的背景，本文探讨了国内外节约和集约用地的研究进展、历史必然性和时代内涵，重新认识二者的区别与联系、制度供给的政策影响以及与区域经济发展的协调机理，以期对土地管理工作提供参考。

1 供给侧下节约和集约用地的研究进展

1.1 集约用地研究

国外关于土地集约利用研究始于农业土地集约经营，其思想一般贯穿在有关规划、配套政策和相应法规之中，形成了集约紧凑型、高度立体化、多功能混合式的日新韩模式与“新城市主义”（New Urbanism）和“城市精明增长”（Smart Growth）[1]理念下适度利用、立法保护的美澳加模式。Song和Knaap根据精明增长的基本原则，构建了社区空间度量指标体系，涵盖了住宅密度、土地混合利用和可达性等15 项指标，综合评判区域控制城市蔓延的效果[2]。值得注意的是，西方供给学派认为完全市场竞争下无结构性错配问题，因此，美国政府近年来依据拉弗曲线理论采取减税的供给经济学手段，实施土地资源等供给要素改革以促进经济可持续发展。1981年，里根政府对出租房折扣抵税和加速折旧政策提高了房地产投资的需求；2001年，加利福尼亚州的《地方政府总体规划修正和可持续社区授权计划》鼓励土地利用和住房供给等规划之间的协调。与此同时，国内学者针对土地错配的实际，主要从土地数量供给及其相应的体制、机制和技术供给能否平衡用地需求的角度，开展了土地供给侧结构性改革中的集约用地研究。贾康等在探究美国等国家尝试供给侧发力来摆脱经济危机的经验和教训的基础上，提出了逐步建立城乡统一的土地流转制度以积极推动土地制度改革等路径，籍此，有效推进中国供给侧结构性改革[3]。李靖以5年为一个时间段的定量与定性分析发现，已供应建设用地中产生量大面广闲置土地的原因根本是土地供给侧出现了问题[4]。张安录等认为武汉城市圈应着力推行扶持政策，提高土地对经济的参与程度，整体统筹规划圈域内城市用地的供给，采取差别化的区域产业结构和资源优势的土地供给与经济发展措施，在土地供给侧结构性改革中的作用原理和机制上集约用地[5]。黄燕芬等针对当前用地不尽集约等现状，结合供给侧结构性改革的本质要求，提出通过土地制度创新提高节约集约用地水平等土地领域供给侧结构性改革的任务[6]。王克强等指出土地市场供给侧结构性改革中城市土地市场发展不对称的问题，即二级土地市场发展程度较低，影响了集约用地[7]。胡伟艳等农地多功能供需错位与协同作用研究表明，农地多功能利用能够创造土地价值，提高农地非农建设占用成本，促进土地集约利用，有效遏制农地快速非农化[8]。

1.2 节约用地研究

国内外对土地节约利用的相关研究不多，供给侧下的节约用地研究就更少。一直以来，英国在完全市场竞争条件下的供给侧改革侧重于减少政府管制和国有经济比重，通过优化土地税收体系刺激土地供给，不仅防止低效用地并集约节约用地，特别是在2017年，英国预测住房需求近20年会有较大增长，立即综合采取规划、信贷和津贴等手段，使得房地产市场持续升温，其中，房屋建筑商Housebuilder Countryside上半年的销售额超出市场预期，而且下半年将保持良好增长。相应地，国内学者逐渐开始探讨节约用地的有关问题，并过渡到如何正确发挥政府在土地市场中的作用研究，以满足社会效率目标尤其是环境保护的需要。张安录在分析小城镇内部建设用地效率较低与两个方面的因素中指出：小城镇建设用地需求无严格的约束机制[9]，其中“约束机制”即为节约因素。党的十八届三中全会提出的“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度制”等管控自然资源总量的改革措施，体现了党和国家在供给侧结构性改革中对土地等资源节约工作的密切关注，并包含了节约用地的思想、思路和方式。宋马林认为应当加快完善资源保护节约制度，强调要从夯实耕地保护制度、健全国土综合整治机制、完善混合型生态补偿机制和稳妥划定生态红线等多个方面着力，全面推进生态文明的体制改革[10]。事实上，良好生态环境是评价供给侧结构性改革成效的重要标准。因此，习总书记在强调节约土地资源使用的同时，高度重视国土空间开发管理，提出要为自然留下修复空间[11]；正如习总书记在党的十九大报告中指出，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。

2 供给侧下土地节约和集约利用的历史必然性

2.1 封建社会时期的节地集地意识

在长达两千多年封建社会的历史长河中，有着丰富的节地集地意识。孔子儒家思想中生态伦理观的“寡欲节用”，主张慎用资源、取予有度、消费有节，恰好是当今“两型”社会建设中“资源节约”的可持续发展观的体现，如同《资治通鉴》所说：“取之有度，用之有节，则常足；取之无度，用之无节，则常不足。”秦朝商鞅推行的“废井田、开阡陌”等重大经济举措，旨在通过集约土地促进封建地主制经济的发展。最早的农书《齐民要术》提到的“凡人家营田，须量己力，宁可少好，不可多恶”，意为精耕细作、集约经营，而汉代农业发展依靠的正是小规模集约经营。值得注意的是，唐朝的“贞观之治”与“开元盛世”在很大程度上得益于均田制，鼓励地主阶级兼并土地的同时又限制其过量占田，以节约集约利用有限的土地资源实现税源的扩大。又如促使晚清时代商贾云集的薛福成的商去思想，是一种投入少、产出大的节约集约用地方式，原因在于商业用地性价比高。值得一提的是，古代“开源”与“节流”并重的用地方式包含着节约集约利用和可持续发展的思想，对于推进土地供给侧结构性改革具有很强的借鉴意义[12]。

2.2 中国共产党的土地节约和集约利用思想

辛亥革命作为“共产党的前身”[13]，为中国共产党人开展“打土豪、分田地、废除封建剥削和债务”的土地革命奠定基础。历史表明，中国共产党领导农民进行的伟大的土地改革运动[14]，不仅实现耕者有其田，直接增加了农地的人力投入，而且给予广大农民以信用、信任和信贷，减轻负担并使其有更多的财力和物力改善田地，从而促使中国人民在党的领导下取得一次又一次革命胜利和改革成果。纵观中国历史，一方面，封建社会的土地绝大多数被大地主掌握，土地兼并现象非常普遍，严重地打击了农民的生产积极性，阻碍了生产力发展，最终走向了灭亡；另一方面，孙中山倡导“平均地权”、毛泽东实行“土地改革”、邓小平落实“家庭联产承包责任制”蕴涵着丰富的土地节约和集约利用思想，并且“三个代表”重要思想和科学发展观统领了节约集约用地工作，特别是“农业税减免”、“粮食直补”和连续14年发布以农业、农村、农民为主题的中央一号文件，以及乡村振兴战略等减赋、补贴和增收的惠农政策，体现了中国共产党对农业供给侧结构性改革的决心，是中国共产党始终致力于改革经济体制的继续和发展，在一定程度上解决了市场主体的活力问题，因此，进一步解放了农村生产力，促进了经济社会的可持续发展。

2.3 现阶段供给侧下的土地节约和集约利用

在当前的供给侧结构性改革的攻坚战中，土地市场供需信号失灵与土地结构性错配等问题[15]，使得土地稳增长、调结构、惠民生的保障任务十分艰巨。值得注意的是，土地资源领域的供给侧结构性改革从时空锥理论上强调了自身的系统协调性和时空动态性，其内容和本质是进一步改革政府职责，从供给侧创造条件，创新更有利于需求侧的以用地方式和强度等权利为主要约束下的供地方式。相应地，细化到节约集约用地方面的供给侧结构性改革中，应以可持续发展为准绳，建立“总量管控、结构优化”的改革框架。一方面，总量管控确保土地资源资源总量保持在安全线以上的政策措施。国土资源部会同国家发展改革委联合印发指导意见，对“十三五”内单位国内生产总值建设用地下降20%的目标要求分解到各省（市、区），同时要求各地尽快将本地区的下降目标分解到各市、县，并确定5年下降目标底线和年度下降目标底线，实行双底线管控，从而，通过建设用地总量控制促进节约用地并倒逼建设用地集约利用。另一方面，结构优化是要在总量限额内按照可持续发展原则，依托土地制度创新实现投入产出比较高的土地资源供给，重点在于土地征收市场和土地要素让渡市场的改革，实现土地供需信号畅通传导并有效指导企业开展满足公众需求的生产活动[16]，减少用地布局、数量和质量等结构性错配以遏制土地粗放和浪费现象，提升土地集约利用水平，加速节约用地与集约用地的良性循环发展。十八届五中全会通过的“十三五”规划提出，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。那么，国土空间规划不仅要充分体现其有位、有利、有用，更要着力发挥“多规合一”背景下的“三底”和“三线”作用，利用指导性、政策性、控制性和实施性强的优势，拓展节约和集约用地空间。因此，在现阶段全面建设小康社会的关键时期，十八大以来提出的“全面促进资源节约”、“生态文明制度建设”和“供给侧结构性改革”等国家重大战略决策，是中国共产党在新的发展阶段长期坚持经济体制改革的理性升华，将进一步推进土地节约集约和高效利用，启动有效需求，提高土地供给质效，提升土地资源对经济社会建设的保障能力，形成土地供给与需求的互引、互促和互动的经济良性发展。总而言之，土地节约和集约利用是历史的必然。

3 供给侧下土地节约和集约利用的内涵

3.1 土地节约和集约利用的时代内涵

中国始终坚持节约集约用地工作的重要地位，并赋予了土地节约和集约利用新的时代内涵。在经济发展新常态下，尤其是当前的供给侧结构性改革过程中，需要以党的十九大等一系列精神为引领，明确土地节约和集约利用在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念下的内涵。因此，在土地供给侧结构性改革中，土地节约和集约利用以促进国家经济社会发展、人类健康水平提升和生态文明建设为目标和前提，采取节省国土资源消耗、增加生产要素投入、整合区域内外资源、优化开发空间结构等措施，使土地利用与配置合理高效的行为。

3.2 土地集约利用与土地粗放利用

具体来讲，集约是相对粗放而言的，土地集约利用最初是指在同一土地面积上投入较多的生产资料和劳动提高单位面积产量，而在大量土地上投入较少要素的利用方式称为土地粗放利用，主要表现为布局松散、重复建设、疏密失调、效率低下、集聚性差等，它们的实质区别在于选择不同比例的生产要素组合方式。在当前供给侧改革的结构优化要求之下，土地集约利用是以土地合理利用为前提，通过增加对总量限额内土地的投入，按照可持续发展和绿色发展原则，提高土地的经济、社会和环境效益的动态过程[17]，一般是作为集约用地主体的用地单位或者个人，为了提高土地利用效率，采取的改善用地结构和挖掘用地潜力等行为。那么，集约用地属于在保持土地用途不变和供给有效的前提下，通过资金、技术、政策和管理等投入，提高土地承载力、土地利用强度和土地产出效益的合理用地问题。同时，资源错配往往会导致低效用地等土地粗放利用。例如，类似于美国底特律及其政府债务危机的案例，中国一些地方出现了基础设施投资、新城和工业园区建设过剩现象，房地产库存严重，投资回报率不高，使得化解房地产库存成为供给侧结构性改革的重要任务之一。

3.3 土地节约利用与土地资源浪费

土地节约利用是一个讨论较少的问题。首先，“节约”意为“节俭、节省”。 马克思的节约理论认为：“真正的节约（经济）=节约劳动时间=发展生产力”[18]。因此，节约的实质是指在经济运行中对资源、能源需求实行减量化，有计划、有步骤、可持续地利用，即在生产、流通、分配和消费的各个环节中，用尽可能少的资源、能源，创造相同的财富甚至更多的财富，最大限度地充分利用各种有限资源[19]。再者，在中国进行“两型”社会建设的今天，节约是相对于浪费而言的，资源浪费是指资源配置的方式不合理或是资源配置的机制不科学所产生的损失，土地资源浪费即为在没有根据土地的自然资源属性和区域的社会经济状况选择合理的用地类型和用地结构的行为，具体表现为：（1）土地闲置较多且时间较长、项目建设盲目求大、开发区总体数量与规划面积偏大以及囤地、圈地等。如在最近曝光的闲置土地调查中，海南新远实业公司的一宗154651.2 m2的土地，自取得土地使用权以来长期闲置，超过应动工开发期限未开发建设。（2）土地闲置较为普遍。如国家土地督察济南局2016年初公布了山东省土地闲置等违法用地情况，从2007年以来，山东省批而未供土地达60×104亩，而如果把全省低效利用的土地盘活起来，大约能够挖掘出900×104亩的土地利用潜能，足以满足山东全省15年的供地需求。此外，中国广大农村地区由于大量人口外出务工，相当多的宅基地长期闲置甚至出现空心村现象，在一定程度上反映出土地资源的供给和需求不匹配，这正是当前供给侧结构性改革亟待解决的本质问题。众所周知，中国实行土地的社会主义公有制，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，国家及各级政府编制土地利用总体规划和规定土地用途，特别是在当前的供给侧结构性改革中，国土资源要建立以可持续发展为准绳的总量管控性改革框架。因此，土地节约利用的主体应该是相应的政府部门，主要是控制用地数量和提升用地质量以保障经济社会可持续发展。

综上所述，土地节约利用是以科学发展观为指导，以确保土地资源总量保持在安全线以上为根本，以合理功能布局与优化用地结构为核心，以可持续发展为目标，主要立足保护土地数量和提高土地质量的角度，通过相关行政政策和技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值而又稀缺的土地造成不可逆的消耗，千方百计地使建设用地不用或者少用其它用途的土地。一般而言是政府部门为了达到一定的土地总量管控效果，一方面通过限制土地供给数量，约束浪费土地行为；另一方面，利用科技方法加强土地质量建设，有效节省各项用地。不难发现，节约用地属于平面范围内土地合理利用规模的问题，通常表现为建设用地不占或者少占农用地，特别是一般性基本农田、永久性基本农田和高标准基本农田等耕地。

4 供给侧结构性改革下的节约用地和集约用地

4.1 节约用地和集约用地的相互关系

节约用地和集约用地是密切联系、相辅相成的。科学的土地供给决策是实现城市土地集约利用的保证，即节约用地是集约用地的前提和保障。从效果上讲，集约利用就是节约利用，土地利用的集约化，一定程度上降低了经济建设对土地增量的需求，达到了节约利用的要求，因此，也可以理解为集约是节约的一种手段[20]，但不是唯一手段，节约用地还有其它更为广泛的措施选择；反过来，节约利用不一定是集约利用，原因在于前者只是调控用地规模而不增加强度。值得注意的是，节约利用也并非生态利用。如建设用地上山虽然少占了耕地，但是在一定程度上带来了植被损毁、土壤侵蚀和地下水污染等不可逆的生态破坏风险。从对象来说，节约用地的客体一般是指土地面积，而集约用地的客体还包括土地空间，如欧美发达国家的“紧凑城市”和香港的“城市土地多元集约利用”。从目标来看，节约用地和集约用地都是为了土地合理利用以满足可持续发展的用地需要，是当前土地供给侧结构性改革的重点。具体地说，节约用地是政府部门从中观或者宏观上控制区域的用地总量，达到总量控制的目的；而集约用地则是土地使用者从微观上挖掘用地潜力和提高用地效率，使之结构优化。从效率而言，节约用地促进集约用地，政府部门通过控制土地供给以严厉打击非法占地等违法行为，并加强全社会节地意识和生态文明建设的宣传教育，在一定程度上促使土地使用者在有限的土地上面采取一些技术措施，提高用地效率以保证经济可持续发展；反过来，集约用地有利于节约用地，更大的用地空间使得政府部门将有更多的土地资源进行合理配置与生态利用，更能起到诸如保护18亿亩耕地红线的总量管控作用。

4.2 供给侧下节约用地和集约用地的政策影响

要素的集约节约化供给、产品的有效优质供给和制度的有效供给是中国供给侧结构性改革亟待解决的三个供给问题，其中，制度供给是重中之重[21]。所以，供给侧下节约用地和集约用地表现为更为紧密和协同的相互关联与互为促进的政策影响（图1）。从宏观层面的顶层设计上来看，国家在供给侧结构性改革中出台国民经济和社会发展、城乡统筹建设、土地总体利用规划、环境保护等有关节约和集约用地的重大方针、政策和制度，政府管理部门进行体制机制创新与政策任务分解，形成一系列节约用地和集约用地的政策。一方面，节地政策结合控制总量、异位用地和划定红线等措施加强节约用地，进而在一定程度上促进集约用地；另一方面，集地政策辅助于评价考核、节地技术和深度挖潜等手段增强集约用地并促进节约用地。同时，通过奖惩措施、生态补偿和模范创建等方式共同推动土地节约和集约利用，进而全面推进生态文明建设。需要说明的是，虽然土地节约利用并非完全能够达到集约利用效果，但是就对象、目标和效率等方面而言，两者都是追求土地合理利用方式、促使土地利用提质增效、确保区域可持续发展，因此，节约用地有利于并能够促进集约用地。

4.3 节约和集约用地与区域经济发展的协调机理

图1 供给侧下节约用地和集约用地的政策影响Fig.1 The policy impacts of economized and intensive land use under the supply side

地区生产总值是区域节约和集约用地的重要发展目标之一，是衡量区域经济发展与土地合理利用之间协调程度的关键指标。中国过去采取以需求为核心和动力的“以需定产”的经济发展模式，通过政府主导的供给配置土地资源满足各项建设用地需要，在取得一定发展成就的同时导致了重工业产能过剩、房地产库存严重和土地金融滥用等供需结构性错配问题，严重阻碍了经济可持续发展。当前的供给侧结构性改革以供给为动力和抓手，通过正确发挥政府作用的有效供给更加合理地配置土地资源满足土地市场的真实需求，节约和集约用地回归了政府在土地市场中的监管与调控地位，更能促进经济发展的提质增效。

图2 土地节约和集约利用与区域经济发展的协调机理Fig.2 The coordination mechanism on economized and intensive land use level and regional economic development

值得注意的是，时空锥理论是认识和研究事物客观发展规律性的一种认识论和方法论[22]，节约和集约用地与区域经济发展的关系也不例外。因此，本文根据土地科学发展时空锥理论，构建了以节约用地水平、集约用地水平、地区GDP和年份为坐标轴的四维坐标系，即土地节约和集约利用与区域经济发展的时空锥模型（图2）。从而，在时空系统中研究区域节约和集约用地水平与区域经济发展的协调机理，即在一定时期内，通过“多规合一”、“有效供给”和“税收调控”等方式，使得土地利用水平位于节约和集约用地的合理域，确保地区GDP保持在相应的合理区间，相应的年度时空锥逐步靠近合理的时空锥，形成土地节约和集约利用与区域经济的协调发展。其中，合理域是指较高或者中等的节约和集约用地水平，合理区间是指地区GDP对应的一个适度范围内的闭区间。以《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》为参考标准，合理域通常为［0.4，0.7］×［0.4，0.7］的矩形区域，地区GDP在相应的合理区间内波动，籍此，通过两者的协调发展保障区域经济发展的高质量和可持续。

5 结论与展望

总之，在当前的供给侧结构性改革中，土地节约和集约利用是历史的必然，并赋予了总量不变和供给有效等时代内涵。同时，通过制度供给形成节约用地和集约用地更为紧密和协同的相互关联与互为促进，在政府正确行使监管与调控土地市场职能转变过程中实现土地节约和集约用地与区域经济的协调发展，充分发挥土地要素改革由低密度、低效率的粗放型经济向节约集约型发展模式转变中的重要作用。因此，土地供给侧结构性改革需要创新用地体制机制，协调政府管理和市场配置的关系，利用市场手段破解土地要素错配、劣配、违法配、低效配等粗放用地问题和根除占地、囤地、圈地、晒地等土地浪费现象，并破除土地用于增值等扰乱市场行为，使土地回归到生产生活的本真功能，从而，切实提升节约和集约用地水平，提高土地资源配置效率和产出效益，力促经济发展方式的转型升级。

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