甘肃省贫困县农村公共服务供给滞后原因分析

陈永胜，张少冬

（甘肃省委党校政治学教研部，甘肃 兰州 730070）

甘肃省贫困县农村公共服务供给滞后原因分析

陈永胜，张少冬

（甘肃省委党校政治学教研部，甘肃 兰州 730070）

甘肃省贫困县农村公共服务的历史遗留问题与现实新出问题总量大，基层政府提升公共服务水平的财力基础薄弱，对有限公共服务资金进行整合与统一调度的能力不足，缺乏监督公共服务的有效机制，村民对公共服务需求的表达不充分，分析和研究甘肃省贫困县农村公共服务供给方面存在的问题，对探索相应的解决途径可以提供一定的依据。

甘肃省；贫困县；公共服务；供给

公共服务供给是指政府通过行政安排，使物品和服务能为公民或特定的公民享用。改革开放以来，随着城乡二元结构体制被逐渐打破，农村公共服务供给问题日渐引起人们的关注，精准扶贫战略的深入实施也使甘肃省贫困县农村公共服务水平滞后的问题凸显。

一、历史遗留问题与现实新出问题总量大

长期以来，我国实行“城乡分治”，形成了城乡二元经济结构，经济发展优先考虑工业，对农业投入较少，公共服务更偏重城市。这种二元社会结构下，国家以牺牲农业利益进行工业化积累，城市具有优先发展权，政府通过大量聚集农业剩余资金支持工业发展和城市建设，向城市倾斜的国民收入和社会利益分配格局，也形成了城乡截然不同的公共服务供给体系，城市公共服务的供给主体是国家，而农村实际主要自行解决。这就导致农村公共水平严重滞后，农村的基础设施、义务教育、医疗卫生、文化生活、养老保障、社会治安等各项公共服务无法满足农民的基本需求，城乡公共服务因此存在极大的不均衡。近年来中央和省市一级财政加大转移支付力度，增加对对农村公共服务的投入，但农民在基础设施建设、义务教育、医疗卫生、养老等方面仍然要负担相当的比例，降低了他们的生活水平和其他福利。

甘肃省贫困县农村的公共服务水平现状就是二元制城乡模式的最真实写照。20世纪80年代以来，对农村的扶贫工作一定程度改善了甘肃省贫困县农村公共服务现状，但城市快速聚集人力资本与社会财富的市场功能，又进一步加大了城乡公共服务的差距，城市的市政建设快速发展，交通设施、生活环境、基础教育、医疗条件和社会保障等各方面都得到很大改善，而农村的基础设施建设、义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的供给水平均低于城市，贫困县农村的公共服务水平更是远远低于城市的水平。甘肃省贫困县农村的公共服务供给总量不足，整体水平低下，实质是我国城乡二元体制历史遗留的老问题，以及新的经济发展模式带来的新问题。“当前城乡二元结构是以城市发展需求为导向的，‘城市重于乡村’的发展理念仍然存在，乡村更多地扮演了城市发展的‘支持者’角色。”“自改革开放以来，中国乡村的发展远远落后于城市，乡村的衰落已成为中国实现现代化目标的重要限制。”[1]提升甘肃省贫困县农村公共服务水平，不仅要解决历史遗留问题，还要解决新问题，这是一项耗资巨大、工程艰巨的任务，也是维护社会公平与公正，促进社会稳定与和谐发展的要求。

二、贫困县农村基层政府提升公共服务水平的财力基础薄弱

1994年我国分税制改革，对国家所有税种进行了中央政府与地方政府之间的划分，其中大宗税源划归中央，小税源归地方。分税制本来是市场经济国家用财政手段干预经济的成功做法，其基本原则是根据事权确定财权，明确中央与地方的财政收入，但是我国分税制改革的结果是“财权上移，事权下沉”，中央和省级政府拿走了大部分的地方财政收入增量，县乡基层政府收入减少，财政基础被削弱。从全国一盘棋的宏观角度来看，中央政府拥有大量财力，可以有效进行统一规划和宏观调控；从微观的基层政府角度而言，他们承担着大部分建设地方的事权，为当地农村提供公共服务就是基层政府的重要事权之一，相关的任务非常繁重，资金却非常有限，这就导致其供给农村公共服务明显不足。“自1994年分税制财政体制实施以来，在财政收入方面，我国财政收入中的中央财政收入占比从1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全国财政收入中地方财政收入占比从1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在财政支出方面，2012年我国公共财政支出中中央财政支出占比只有14.9%，而公共财政支出中地方财政支出占比却有85.1%。”[2]为解决基层政府财权与事权的这一矛盾，又通过由中央和省级政府通过转移支付方式的支持下级政府，但是这种支付方式涉及不同的政府层级与部门，形成复杂的支付网络，资金到达县政府一级，县政府的财政分配总是会优先考虑县城区域的建设与发展，最后到达乡政府一级时，流转到农村公共服务项目方面的资金与中央政府的期望相去甚远，与农民的期待也有很大差距。

甘肃省是经济落后的省份，地方财政实力非常有限，分税制体制改革进一步削弱了地方财力。取消农业税之前，农村公共服务的供给主体是政府，地方政府可以通过收取各种费用的方式筹措公共服务资金，农民自己再承担一部分公共服务资金；取消农业税之后，地方政府承担了农村公共服务供给的全部重任，而长期以来依靠收取农业税时搭车收费筹措资金的方式行不通了，乡镇政府收入大大减少，财权减少,使其供给公共服务的能力也大大降低，但是事权并没有随之进行相应的改变。作为唯一供给公共服务的主体，处于西北落后地区的甘肃省地方政府用于农村公共服务的财政能力更显不足。因此，甘肃省地方财政能力弱化，为贫困县农村地区提供公共服务的能力不足，水平滞后，也是我国现行财政体制运行的必然结果。

三、贫困县农村对有限公共服务资金进行整合与统一调度的能力不足

“当前我国农村公共服务和公共产品供给乏力的原因有多方面，其中最根本的原因是农村公共服务领域的资金投入短缺。这一点既得到学界的普遍认同，也是人们的共识，又是困扰地方政府的要害所在。”[3]甘肃省的贫困村大多地处山大沟深的偏僻地区，公共服务项目建设难度高，资金需求量大，如果能够将各类资金进行有效整合，将会大大提高资金的使用效果，但实际情况往往相反，能够获得的资金很有限，对有限资金的整合又存在很大困难。能够为甘肃省贫困村提供公共服务资金的不仅包括政府范围的中央、省、市（州）、县、乡五级，还涉及省级及其以下政府的农业、林业、水利、市政、住建、卫生、环保、畜牧、交通、水电、教育、医疗卫生、人社等二十多个部门，这些部门之间的资金管理及使用基本是条块分割体制，不同的部门有不同管理层的目标，致使公共服务资金的使用分散，重点难以突出，无法形成合力。但是，要提高贫困村公共服务资金使用效率，必然要求各级政府和不同职能部门之间能够密切协作，整合资金，现实情况是由于涉及的部门众多，缺乏统一的协调工作机制，各部门之间职能交叉、重叠，职责主体不明，管理中缺位、错位、失位现象普遍存在，公共服务资金的整合难度非常大。虽然甘肃省各级政府的扶贫开发办对投入贫困村公共服务项目的资金具有一定的协调作用，但扶贫开发办与同级政府各部门之间是平级关系，与下一级扶贫办之外的其他部门无隶属关系，不具有领导权威，协调作用非常有限，无法起到强力整合和统筹使用资金的作用。在我们的访谈调研中，一些扶贫干部不无遗憾地提出，甘肃省对贫困村的扶贫工作进行了这么多年，花了不少钱，由于资金整合力度不够，统一规划不足，使得有限的资金没有用在刀刃上，使用效率低下。各自为政的资金管理和使用，难以形成统筹安排，资金的使用效率也就大打折扣。

四、贫困县农村基督公共服务的机制不健全

缺乏监督公共服务的有效机制，其实是目前我国农村比较普遍的现象。“在现行的政府绩效考核评价指标体系中，关于基本公共服务供给的硬性考核指标偏少，缺乏对政府提供公共服务数量、结构、质量标准的刚性约束，提高公共服务质量和整体绩效的外在压力和内在动力缺失。”[4]就监督方面而言，农村公共服务供给的项目、内容、进程、目标及其资金保障等应该通过法律法规的形式予以明确的规定，而对政府公共服务进行监督既是社会及公民的权利，也是公民的义务，社会力量及民众监督可以有效保证公共服务的高水平。但实践中，社会力量及民众对公共服务监督的渠道不畅通，监督机制不健全，对农村公共服务监督也无法得到保证。

甘肃省农村同样缺乏对公共服务监督的有效机制，尤其是随着近年来对贫困地区扶贫力度的加大，对贫困地区公共服务的监督力度也应当加强，但是由于监督机制的欠缺，甘肃省贫困县农村公共服务的监督也没有得到充分实现。例如，对各类公共服务资金的监督是非常关键的环节，行之有效的监督方式之一也应该是社会监督，但是由于机制的不健全，导致公共服务资金分散在不同的行政事业单位，即使实行公开的社会监督，但是需要花费大量的人力财力，监督成本高昂，实施困难，而且相应的社会监督还很不成熟，监督人员不具备相应的专业知识与能力，监督具有较大随意性，因此，监督甘肃省贫困县农村公共服务各类资金的使用，实际效果就很有限。其他同样需要监督的公共服务内容，例如公共服务的项目、内容、进程、目标等，也都存在类似的问题，这就导致公共服务质量难以得到保证，公共服务水平也得不到有效提升。

五、贫困县农村村民公共服务需求的表达不充分

在公共服务领域，新中国成立以来基本形成了以政府为主导的“自上而下”的决策与供给模式，现行的农村公共服务供给体制在某种程度沿袭了这种机制，这种公共服务供给机制忽略了广大农民对公共服务的真实需求，与当前农村的经济和社会发展极不适应。“凡是与农民的生活密切相关的公共决策，农民都应当参与其中。然而,村民大量的政治参与，大部分仍集中在村一级。的确，作为发展中的农业大国，中国农民所享有的行使参政权的层级，主要‘集中在村一级’。农民对乡镇和县级政府的决策几乎很难发生直接的影响。”[5]甘肃省贫困县农村公共服务的受益主体主要是当地村民，他们理应参与公共服务建设的决策、实施以及监督环节，但是由于受公共服务决策与供给的机制的制约，贫困县农村的公共服务项目的建设并不能充分征求农民的意见，上级政府对贫困县农村农民的真正需求缺乏足够的了解，一般会凭借行政指令，将公共服务项目下达到基层，基层政府的主要任务是如何完成这一指令，其征求和听取农民需求的主动性非常有限，这就使农民没有选择的余地，有的部门为了本部门利益，凭借拥有的权力，给贫困县农村提供一些不需要的公共服务项目，造成公共服务供给的过剩。

当然，为改善和提高公共服务水平，目前从制度设计方面，在决策程序上规定农民可以以个人参政的方式参与公共服务决策，换言之，农民可以通过制度化参与方式表达自己对公共服务的需求，从而影响公共服务的供给决策。但是就甘肃省贫困县农村村民的文化教育现状而言，还有较多的文盲和半文盲村民，大部分村民具有小学和初中文化程度，高中及以上文化程度的村民比较少，这种现状直接影响了他们获取和分析政府公共服务信息的能力，缺乏主张自己利益的表达能力，也无法真正参与和影响公共服务项目的决策过程。此外，从理论角度来说，村民自治制度的设计也是要让村民自治成为保障农村自治权利的根本制度，村民可以通过村委会表达自己对公共服务的意愿，但在当前村民自治制度的实际运行过程中存在不利于村农民表达自己对公共服务的需求的因素，在这一大环境影响下，依靠村民自治制度保障甘肃省贫困县农村农民表达公共服务的需求，其效果也非常有限。

[1]陈宏胜,李志刚,王兴平.中央—地方视角下中国城乡二元结构的建构——“一五计划”到“十二五规划”中国城乡演变分析[J].国际城市规划,2016,(6):62-67.

[2]李琳.现行分税制财政体制存在问题及改革新思路[J].中国集体经济,2016,(4):84-85.

[3]黄东阳.新农村公共服务资金供应体系建构研究[J].长春理工大学学报,2011,(10):51-52+62.

[4]唐忠义,顾杰,张英.我国公共服务监督机制问题的调查与分析[J].中国行政管理,2013,(1):19-22.

[5]周作瀚,张英洪.中国农民的政治参与和参政权[J].政治学研究,2007,(2):42.

（编辑：王骏杰）

陈永胜，1968年生，甘肃临洮人，教授，主要研究中国特色社会主义法制理论；张少冬，1972年生，甘肃会宁人，副教授，主要研究社会发展与政治管理。本文为甘肃省社科规划项目“甘肃省贫困县农村公共服务问题研究”（YB168）的阶段性成果。）