玛河流域水权交易中的产权管制放松逻辑

王 丛，谭周令，李万明

(1.中国石油大学(华东)经济管理学院，山东青岛 266580 2.石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832000)

0 引 言

玛纳斯河流域是西北干旱地区具有代表性的内陆河流域之一，作为新疆最大的绿洲农耕区，对区域社会、经济发展具有重要的支撑作用。但是，经过多年的水土资源开发，农业用水份额不断增大，已经严重挤占了工业、生活和生态用水。特别是近年来工业化和城镇化的加速发展，流域水资源供给压力增加，生态问题也愈加突出。加之流域内地方政府、兵团行政区域交错，多方利益主体共存，用水矛盾协调难度大，对流域水资源综合开发、高效利用和科学管理造成了严重阻碍。在技术瓶颈约束下，妄图通过水利工程手段提升水资源供给不但会造成经济上的无效率还会造成诸多的生态安全隐患。如何通过管水模式创新、资源产权制度建设，保障各方经济利益同时不断提升农业水资源配置效率成为现阶段研究的新课题。

由于水资源具有显著的公共资源属性，而在对公共资源的讨论过程中产权问题一直居于核心地位。因此本文首先通过对水资源产权的讨论以明晰水权概念和外延，明确资源配置过程中的产权问题的实证；随后以水资源产权管制放松为问题切入点对水权交易这种新的资源配置方式进行逻辑分析，以达到对地区水资源配置制度进行优化的目的。

1 水资源产权问题分析

1.1 水权的定义和外延

水资源产权的认识可以从多个角度进行，国内外学者对于水权都各自给出过不同的定义，具有代表性的有“一权说”、“二权说”和“多权说”。水权即水资源产权，产权在英文之中为“Property Rights”，从数量上来说为一复数概念。1960年，科斯发表的《社会成本问题》一文开启了现代西方产权经济学的大门。后来经斯蒂格勒等学者的归纳形成了现在的“科斯定理”。但是科斯在其著作中并没有对于产权的含义进行清楚的说明。德姆塞茨(1976年)从产权的功能出发认为产权是一种使自己或者别人得到好处或者遭受损害的权利。阿尔钦(1991年)从产权行使过程中所依赖的权威性出发认为产权是一个社会强制实施的选择一种经济物品的使用权利。而霍费尔德(1917年)认为产权是伴随着其他相关权利和义务的一种“共生体”。国内著名学者罗必良(2005年)从所有权与产权之间的区别和联系为切入点，认为产权从某种程度上可以理解为物品所有权能够切实行使的部分。诚然，所有权是财产所有者可以处置自己所拥有的财产的权利，是一种法律归属关系。但是产权是人们是否有利用自己财产采取某种行动造成相应后果的权利，即使这种权利不被允许，但也可以保持对自己财产的所有权。可见，产权所拥有的内涵较之于所有权更加丰富。因此，水权也就可以认为是水资源所有权在不同环境下的可行使部分，包括水资源所有权、开发使用权、经营权以及一切与水资源相关的其他权益并在此基础上形成的一种人与人之间的关系。

据此定义出发，也就可以进一步地将水权管理制度的核心进行重新划分。传统观点看来，诸如水资源及其他公共性资源的配置其核心是明确产权的归属或者清晰界定产权。诚然，产权的清晰界定能够有助于厘清产权主体之间的作用边界和权利范围，但却只是一种过于理想的状态。因为真实的行为边界不仅仅取决于法律或者理论上的划分，还取决于行为主体能力的可达性。因为在现实世界，任何行为具有成本约束性，当主体对于自身产权权能进行实施的时候，伴随着收益和成本的双重作用。当行为的边际收益小于边际成本，那么作为一个理性人来说，适度放弃权能将是对自身是有利的。反之，对于其他主体来说机会主义总是有足够的力量驱动其进行对他人产权权能的攫取以增加自身的收益，而攫取行为所伴生的收益和攫取成本同样对于行动主体的行为产生限制作用。当攫取行为伴生的边际行为成本大于边际收益的时候，攫取行为就会停止，攫取行为收益达到最大。也就是说，对于产权作用边界的真实划分其决定因素不仅仅是理论上的所有权归属，现实状况中的产权可实施性反而具有更大的影响作用。

具体到水资源产权管理过程中，也就是说水权的界定和水权的可实施性共同决定了各个主体之间的作用范围。而我国《水法》规定，我国水资源归国家所有，也就是在理论层面上将所有权界定给国家及集体，但是就产权来说则细化到不同地区以及不同行为主体，并由各自的可实施能力决定了各自最优的行为边界和取向。

1.2 水资源产权管制与管制放松

Stigler认为管制行为的本质是政府部门被企业所“捕获”，其最初动机是对于垄断利润的追求。各种经济团体对政府进行寻租、游说，以得到相关的经营特权并谋取垄断租金，而在此行为中伴随的大量非生产行为无疑对社会资源产生了浪费。政府对于经济行为的管制，本质上是对于产权的管制。产权管制是一个产权集合中的全部或部分真子集被剥夺或删除的一个过程。或者可以从产权权能行使上去理解，即产权管制是外部强制力量对于行为主体在对应行为能力下的产权作用范围的强制延伸或者压缩。与产权管制相对应的是产权管制放松。指一个产权集合中的全部或部分真子集被剥夺或删除到部分或全部重新赋予并界定的一个动态过程，或者说是强制力约束的逐步弱化过程。同时，产权管制放松伴随着租金耗散不断减少，是自由协约构成的价格机制对政府配置资源安排的一种替代。相关文献研究也表明国家对于资源产权管制的放松促使国家的比较优势得以发挥。在我国，国家对水资源具有完全垄断的权力，在水资源配置过程中行政权力弱化市场力量，主体行为边界受到政府力量的压缩。但是由于水资源既是社会、经济、财政和环境资源，也是一种基本需求和道德性物品，仅依靠政府强力配置或者全部依赖市场机制进行资源配置都难以达到高效的结果。因此，行政管制和市场力量作用作为产权管制与管制放松的两种手段的相互搭配就显得愈加重要。

2 玛河流域水权交易与产权管制放松

2.1 水权交易模式及分析

玛河流域是北疆重要的水源地，流域内主要河流-玛纳斯河发源于天山北麓，河流流向由南向北，全长400 km左右，年平均径流量为 12.8 亿m3。由于玛河流域地跨兵团和4个地方行政区，因此对于水资源的产权管制比较混乱，“多头管水”现象普遍。为解决流域水资源管理问题，2014年昌吉州人民政府颁布《昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知》开始施行水权水价改革，并将包家店选作水权水价改革以及水权交易的主要试点地区之一，对水权市场化管理进行初步尝试。地区政府建立了水权交易中心，以此为平台，用水协会或村集体可以将二轮土地定额内节约的水量在交易大厅进行统一交易。水权交易中心将交易的农业水资源打包销售给下游塔西河工业园区或转换为生活、生态用水，借此提升资源使用效率，缓解部门间用水矛盾。

包家店镇位于新疆维吾尔自治区昌吉州玛纳斯县，地区主要种植作物以制种玉米、棉花为主，外加部分油葵等经济作物。水权水价改革背景下包家店的具体做法为：①进行初始水权的界定，②进行水权部门之间的转换。为对地区农业用水户初始水权进行界定，包家店政府以二轮土地承包为依据，通过地权来界定水权。第二轮承包土地面积乘以县人民政府颁布的《关于调整玛纳斯县农业灌溉用水定额的通知》中规定的土地定额用水水量来确定农业综合用水定额初始水权。用水户所拥有的农业水权按照责任田乘以亩均定额用水量进行确定，例如用水户拥有50亩责任田，每亩责任田定额配水为400 m3，那么该用水户初始水权为20 000 m3。集体土地所拥有的农业水权按照其土地面积乘以定额用水量进行确定，并在此基础上颁发水权证进行确权。在用水户水权明晰的基础上，如果用水户采用高效节水措施进行生产，所节约的水量将以6倍于农业用水的水价通过水权交易平台出售给工业园区。就包家店而言，农业灌溉定额用水平均为6 000 m3/hm2。农民全年配额内(单位用水小于6 000 m3/hm2)用水按0.077 元/m3计费，配额外用水按0.154 元/m3的价格计费。如果用水户采用节水技术进行生产，节约的农业灌溉用水可以通过水权交易中心按照0.462 元/m3的价格进行统一交易，然后由塔西河工业园区内的企业向水权交易中心购买水权，以此促进农业水权转换为工业水权。2014年，包家店镇塔西河村56户农民将农业生产中节约的13万m3的定额内水量进行了交易并获得了39 000元的净收入。整个玛纳斯县累计向下游塔西河工业区交易农业用水80 万m3，交易净收益达24万元。对于下游的工业企业来说，在没进行水权交易之前，工业企业生产用水主要通过政府行政审批、协调取得用水权，价格高达1.5 元/m3。实施水权交易后，园区企业通过水权交易平台以0.8 元/m3的价格购买水权，保障了园区工业用水。

2015年，包家店水权交易试点已经实行了约一年的时间，由于处于制度推行的初步阶段，水权持有人——农户以及相关工作人员对水权交易管理模式的评价褒贬不一。主要存在两派的观点：一派认为水权交易能够很好地发挥节水激励作用，能够通过节水倒逼机制对用水户形成约束促使其进行节水设备的投入、采取高效节水的生产方式和调优种植结构，对于流域水资源的可持续和高效利用有促进作用。这一派的主要代表为水权交易中心的部分工作人员和参与水权交易的部分农户。参与过水权交易的刘某自家有0.87 hm2番茄地，平均每公顷节水大概在1 200～1 300 m3，按每方3毛钱左右的水权交易价格与水权交易中心进行交易能补偿刘某3万多元。在访谈中刘某明确表示，在定额配给下每公顷节水1 200～1 300 m3完全不会影响其产量，节余的农业用水由水权交易中心按照现行水价的6倍回购，即0.077×6=0.462 元/m3，除开交易费与协会提留费等，最终农户每立方米水直接收益为0.300 3元。农民用水不交钱反而还受到补贴，无疑对其节水积极性有极大的促进。

另一种观点认为现阶段水权交易模式与流域实际情况很不符合，不仅没有达到节水和让农民受益的目的还提高了水价，增加了农户的负担。以黑梁弯村为例，由于黑梁湾村地形起伏较大，膜下滴管技术在现阶段应用还很不成熟。2013年，村政府为了普及膜下滴管技术，采用了自压膜下滴灌。但是在7月份的时候，由于水压太大导致输水管道爆裂，冲毁、冲坏制种玉米地40多hm2，造成了巨大的经济损失。至此，膜下滴管技术推进受阻，使部分农业种植户灌溉仍旧沿用传统的沟灌、漫灌模式。至7月份，大部分用水户已经消耗了定额用水的三分之二左右，超出的水资源计费在新的水价制度上已经达到0.4 元/m3，因此在黑梁湾的用水户看来这次水价改革和水权制度的改革不但没有起到积极作用，反而加大了用水户生产成本。而且，按照水权水价改革文件规定，农户单位土地初始水权定额水量到2020年还将下降到5 310 m3/hm2，整体水价还将有所上调。农户虽然对改革原则总体认可，但对这一改革措施意见很大：一是认为供水量只有原来的50%～70%，无法支撑农业生产。据农民测算，漫灌条件下西红柿、辣椒耗水量约为9 000 m3/hm2；玉米、棉花耗水量约为10 500 m3/hm2，小麦耗水量约为12 000 m3/hm2，甜菜耗约为12 750 m3/hm2。二是认为由于二轮承包土地实际耕种面积大于登记面积，此次水权登记对于超出面积不予确定初始水权，将直接影响各家的生产规模，大幅增加水费开支。三是对村集体超过10%的机动地也不予确定初始水权，将直接影响集体机动地的对外承包或导致原来承包关系出现新纠纷。四是政府打算依托此次水权改革推动节水农业发展，普及膜下滴灌技术。但搞膜下滴灌每公顷需要一次性投资约8 250 元建设供水管网，以后每年每公顷增加最少1 500～1 800元的滴灌网线投入，耕种成本将大幅上升。且现有部分土地虽然在国家项目支持下建设了滴灌配套供水管网，但还有相当大的一部分土地没有完成滴灌配套供水管网设施的建设。

2.2 水权交易中的管制放松逻辑

玛河流域水权的自由交易模式，实际上是对于水资源的剩余控制权和剩余索取权的管制放松。由于现阶段水权交易中心主要针对将农户节约的农业用水用来进行交易，以达到将水资源向工业部门进行转移从而达到提升水资源的边际生产率的目的。那么对于水资源剩余控制权的放开，分散决策个人体能够拥有水资源的剩余控制权，从而能够保证将水资源投入到他们能发现的最有价值的用途上去，节约了以往由于水资源权利错位而导致的交易成本，对于实现水资源的最优配置具有重要作用。对于水资源剩余索取权管制的放松，不仅缩小了兵团和地方干预经济、资源配置的范围，还可以增加由于农户追逐私利而引发的资源保护性投资，具体表现为增加节水设施投入、提高节水意识等。这种做法从本质上解决了农户节水意识缺乏和节水设施投资不足的现象。

水资源是一种公共资源，国家对其拥有绝对的权力。在水权交易制度建立以前，虽然国家、兵团和地方政府大力推行节水技术和节水理念，但是由于节水材料需要农户自行投资，而且节约的水资源也并没有让农户得到切实的好处，而是流入了公共领域之中。节水效果并不理想。而且由“公地悲剧”的原理可知，处于公共领域内的资源会很快被攫取殆尽。但是，水权有偿交易的实行，可以防止至少减少人们对于公共资源的攫取，在一定程度上阻止租金的过度耗散，提升资源利用的效率甚至会提高组织运行绩效。当水权可以进行有偿交易的时候，农户就会由于利益的刺激，而不会将节约出来的水白白流入公共领域之内，而会将之用来谋取利益。这样就避免了水资源由于强制管制而造成的配置扭曲，也在很大程度上节约了由于管制而造成的内生性交易成本。

而且，诸如渔业、水产养殖业等严重依赖水资源的产业，强烈的水资源管制会严重降低产业对于资源配置的效率的同时也会对于产业经营绩效造成巨大的损失。通过管制-产权-绩效(RPP)的分析框架也不难发现，严格的产权管制，对于产业经营绩效之间呈现反向变动的关系[9]。因此，放松管制不仅可以减少不必要的交易成本和监督成本还可以促进资源向高边际生产率的产业转移，是一种理性的选择。

2.3 玛河流域内水权交易的困境

通过水权交易中心使农业用水流向高生产率部门，不仅可以对农户收入起到重新分配的作用还能够缓解部门间的用水压力。但在现实情况下，并没有因为制度安排的完美而使实际情况变得恰如人意。流域水权交易的运行仍然面临众多的制约因素。

(1)生态第三方利益体现程度较弱。流域水资源对于自然景观的维系以及地区社会经济发展具有重要作用。但是在流域内，生态作为第三方而处于交易行为之外，在水权交易过程中难以得到体现。以此造成的直接影响就是生态利益被忽视，用以维系自然景观及生物群落生存的水资源将会被占用，对于流域可持续发展不利。而且，生态第三方难以找到有效的利益维护主体，对自身所手打的损害进行保护。而且，水权交易主要是将农业用水向工业用水进行转化，在此过程中必然会造成回流量减少，甚至有毒物质聚集现象。

(2)水权交易价格确定机制扭曲。一般情况下，价格由供求关系而确定，但是在现阶段的水权交易市场上，流域水价多由政府部门制定，而且水价普遍较低，难以形成有效的激励作用。1995年，新疆维吾尔自治区水利厅玛纳斯河流域管理(下简称：自治区玛管处)以0.35 分/m3的水价向流域内八师石河子市、沙湾县以及玛纳斯县供水；1996-1997年间进行了第一次水价改革，水价变为0.75 分/m3。1998年至今，按照新疆维吾尔自治区物价局要求，自治区玛管处农业供水计划内水价为0.014 5 元/m33，计划外水价为0.052 2 元/m3，大河供水0.007 3 元/m3。水资源分配到玛纳斯、沙湾两县和石河子后，由各行政区域内的相关部门进行自主定价。玛纳斯县玛纳斯河管理处的农业供水价格为0.049 元/m3。沙湾县的农业用水水价定为0.06 元/m3。尽管可以通过5倍于原来的价格进行水权交易，但交易价格以及收益仍然远远小于农业节水的投入成本。

(3)内生性协调成本加大。流域水权交易制度要想全面实施，内生性交易成本约束将是一个重要的阻碍因素。一方面，由于流域地跨兵团和地方政府四个行政区域，各个用水主体都以自己的利益为中心，难以达到对于流域水资源的综合、协同管理。另一方面，流域内不仅存在政隶属于新疆维吾尔自治区水利厅的新疆水利厅玛纳斯河流域管理处，而且还存在隶属兵团农八师的兵团石河子玛管处[16]，难以形成真正的权威管水机构。外加上流域内仍不具备具有完全法律效力的水资源管理体制，难以对各个利益部门的不当行为进行规范管理和约束。因此造成各主体间协调性内生交易成本增阿基，对于水权交易的实施具有较大的阻力。

3 优化流域水权交易建议

3.1 清晰界定产权的同时要保护权能的可实施性

国家对于水资源享有绝对的权力，水权交易是产权的交易，因此不仅要对产权的界定进行明晰，还要对产权 权能的可实施性进行明确。一方面，要明确主体拥有的使用权、转让权和分享公共领域之中剩余收入的权力得到界定，以作为权能思想的理论和法律保障。另一方面，还要对于各项权能的实践进行保护，切实保障产权持有人权能的实现。具体在水权交易中就要求政府在处理好一级水权市场和二级水权市场中涉及的公平问题的同时，对二级细分水权市场的管制适度放松，将剩余控制权和剩余索取权归还给用水主体，在最大限度上刺激水资源高效、合理配置。

3.2 加强监管，降低交易外部性

流域水利设施建设为流域农业水资源高效配置、流域农业水权界定、农业水权市场运行和水权交易提供了工程技术保障。现阶段，流域干、支、斗输水渠道建设、平原水库建设等水利设施投入虽然有了一定的积累，但是相对于巨大的需求来说，在未来的工作中仍然需要加大建设资金的投入力度，通过众筹。PPP模式融资，逐步完善流域农业水利基础设施建设。一是要加大对于防渗渠道、水库等水利设施的修建和维护工作，确保高效输水、储水。二是要对各个闸口等加强维修和对水权计量设备的改进，提升水资源的计量能力，为农业水权的市场化交易提供保障。三是要加大节水农业和膜下滴管的推广力度，通过争取兵团、国家项目对农田进行改造，逐步完善田间滴灌配套供水管网建设。四是要加快农业水利信息化建设的步伐，通过信息化建设改变现有交易技术结构达到对水资源的高效管理和利用。

3.3 促进科学合理的价格机制的形成

合理的价格机制促进了资源向回报率更高的行业自发流动，如果这种机制被外部权威干扰，就会降低资源配置效率，促使资源配置陷入混沌、低效的状态。而且价格应该是在交易双方在自身约束条件下让自身利益得到最大化而愿意付出的成本。对于流域内水权交易，应该是以供求关系为基础的价格形成机制。但是，由于现阶段制度和技术方面的约束，使得完全放开水权市场几乎是不可能的。那么，政府就应该实行部分的价格管制的放松。因此可以引进水权交易价格听证制度、水权拍卖制度或者实行阶段性水价，在交易双方共同参与的条件下，一方面可以按需索求；另一方面也解决了信息搜寻成本，有助于买卖双方福利增进，而且还可以形成更加合理的价格。

3.4 适度集权化促进流域水资源统筹管理

流域水管部门过于分散以成为制约流域水资源管理效率提升的不争事实，因此有必要建立适度集权化的流域水资源管理机构，从顶层对流域水资源进行统一管理，以促进水资源的整体协调调配。并且，一旦形成核心管理机构以后，对于后续水资源滥用、超用以及非法取水等行为也可以进行良好的监督和惩处。

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