契约精神规塑与农田水利设施管护的再组织化

任贵州，杨晓霞

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 问题的提出

无论是从粮食总体产量保障上还是从农业经济发展推动上进行评价，农田水利设施降低农业生产风险、提升农村水资源利用效率的作用不容小觑。农田水利设施是农业的命脉，也是我国长期以来的战略性议题。新中国成立之初，“以粮为纲”的顶层号召下，水利设施建设成为国内各级政府最为关切的焦点问题之一，在设施管理上，不同于传统乡村社会宗族权威下的农民自组织行动，新的国家政权凭借强大的权力摄入能力成功地将国家权力体系与农民的生产生活交织在一起，完成了对农村水利设施资源的“行政性整合”，设施管护被纳入基础设施建设体制之中[1]。其基本做法是从土地改革运动剥夺传统乡绅的财权入手，通过工分制调动农民参与公共事务的积极性[2]，从而不断瓦解传统乡村社会封闭性的权力基础，成功建构起农民对新生政权的认可与拥护，奠定了行政权力在农田水利设施管理体系中的社会基础与政治支撑基础，农村水资源利用进入了“全国一盘棋”式的大集体时期。这种全民动员式的农田水利管理体系以集体经济组织(人民公社)的形成而得到实质性强化，虽在短时间内完成了全国范围内水利设施的体系建设，但劳力调动的强制性使得设施建设大多不计成本，重复建设、超标建设频现，远超出农民的实际需求[3]。这种高成本、低激励的运作模式自然不能长期维持，20世纪80年代初家庭联产承包责任制引领的农业生产市场化浪潮以及税费改革以来乡村经济关系的重新调整，农田水利设施管护的组织动员问题重新暴露在国家面前。加之基层政府常年积累的管护欠账，农田水利设施出现严重损毁，设施管护陷入组织弱化的困境，亟待新的组织形式完成对用水农户的系统整合。

可以说，农田水利设施管护的实现机制与农村权力结构演变密切相关，国家权力由土地革命时期的强制介入到现如今的逐渐抽离，农村社会的整合方式逐渐由“行政型”向“契约型”转变[4]。首先，20世纪80年代后农业多种经营的出现以及乡村个体私营经济的相继兴起冲破了维持一元权力存续的集体经济基础，农田水利设施管理权力由集体垄断向多元参与的转变推动着以“协作价值”为主旨的组织重构。其次，乡村经济主体的多元化促使国家行政权力“自上而下”授权运动的消减，农田水利设施管理权力的合法性来源开始向“自下而上”的内生性赋予转变，为农民的“自觉”参与创造了巨大的成长空间。最后，随着村民自治制度的普遍推广实践，农田水利设施管理在80年代以后成功解绑于国家政权的“行政性整合”，多元良性互动的治理关系带动着 “民主管理”、“责任管理”价值的传播，水利设施管护运行机制的灵活性不断提升。此种背景下，农田水利设施管护组织化效能衡量的标准自然要与乡村权力结构演变发展的中心相吻合，无论是设施管护的组织吸纳能力、管护行为的动员能力还是管护监督与农户自控能力，都应服从于新时期农田水利设施管理的“契约性整合”。推动用水农户在遵循自由、平等、守信等原则的基础上建立起具有契约性质的书面规定或心理尺度，基于对合作规则的肯定或尊重，逐渐形成协作、自觉、民主、责任的心理态度、价值观念即契约精神[5]，这是农田水利设施管护利益调谐和组织优化的柔性支撑。

毋庸置疑，农田水利设施管护的组织强化不仅应走出改革前高度集权化的单向“统治”逻辑，推进多元参与规制的拟定与完善，还应适应时下农村权力结构变革的时代背景，推进契约精神在设施管理与维护中的嵌入与实践，实现农村水资源利用的“协商合作、互惠互利、共同发展”[6]。而要达致契约精神在农田水利设施管护中的理想作用，必须重视农户参与设施管护过程“协作”、“自觉”、“民主”、“责任”价值的建构，明确管护参与的契约责任。具体而言，农田水利设施管护应以水资源利用团体(通常表现为农民用水户协会或用水小组)为依托，通过制度化流程保障农户用水权益，并借助资金筹措、劳动互助等形式加强农户间的管护合作；其次，水利设施日常管理要真正赋权于民，激发农民自觉通过参与设施管护活动行使知情权、决策权和监督权，以灌溉管理的多方参与寻求设施管护决策的最大公约数，以经济契约化促进设施管护行为的契约化，推进村级水务管理由私密型、粗暴型、非程序型向公开型、服务型、程序化型转变；此外，要继续完善农田水利设施应用行为规范和奖惩机制，不断明确农户个体在水利设施利用中的保养、维护责任，以用水农户间的重复博弈推动设施管护的契约互动。契约精神在农田水利设施管护过程中的不断融入，有利于实现设施管护由国家管制转变为农民自觉的集体行动，促使农户在追求个人用水权益的过程中通过契约建立协作、互信关系，促成用水契约中各方利益的实现从而达到共赢的目标。

2 契约精神孱弱及对农田水利设施管护的掣肘

伴随市场经济的不断发展，契约思想已远远超出商品交换的范畴并逐渐渗透至日常社会生活的诸多领域。纷繁复杂的契约建构持续锻造着社会成员的公民品性，其协作规则较大程度上反映着博弈主体各自的现实需要与精神追求，并逐渐内化为具有行动导向作用的价值观念，成为法律调节与道德调节的重要补充[7]。农田水利设施管护不仅需要基层政府和水管部门在政策支持和制度设计上给予引导，更离不开作为设施应用主体的农户的内生参与，而要全面提升设施管护参与效益，必须建构农户个体间的平等、协作、互信关系，这正是契约精神内在逻辑的外部表状。从农村水务工作发展现状来看，以农民用水户协会为代表的村级用水组织逐渐成为用水农户建构新型用水关系的纽带，但农民自身契约精神的“先天不足”与“后天畸形”给设施管护进程带来较多梗阻，并主要表现在以下几个方面。

2.1 设施使用的责任意识淡薄

设施管护责任是指日常灌溉、排水过程中，对设施应用范围和内容的限定和界限，这是农田水利设施效用充分发挥的基本要求。设施管护的责任意识作为社会意识的一种存在形式，主要表现为农户对设施应用主体的一种心理认同和理性自觉，与管护职责的实际履行相辅相成。换言之，设施应用中的管理、维护行为在很大程度上影响着农户自身管护责任意识的养成，同时这种管护责任意识又潜移默化地影响着管护参与的实践行动。从农田水利设施使用的实际过程来看，用水农户在缴纳设施使用费之时就建立起了设施管护的基本契约，农户在使用农田水利设施的同时应承担恰当使用设施、减少设施磨损等方面的责任。一旦农户将这种公共责任内化为个体行动指向的价值选择，强烈的责任意识将驱使其投身设施管护队列并形成强大的组织凝聚力。但这一理论推演并没有在现实中得到印证，私利引导下的农户个体偏向追求自身用水效益的最大化，这一过程往往造成水利设施的过度开发，设施应用的饱和度过高。多数农户认为付费是使用权的获取却忽略了与之相随的管护责任，使用过程的损毁与管护行动的缺位不断消减着农田水利设施的整体效用。

2.2 管护参与的主动性不足

参与意识是指民众对社会生产、生活以及公共事务等多重领域的参与愿望，是构成民众参与行为的基本前提。农户对农田水利设施管护的参与是自身用水权利得以实现的重要方式，反映着农民个体在村级公益事业建设中的地位、作用和选择范围。农民参与设施管护的过程也是契约意识不断得以培育和规塑的过程，参与意识愈普遍、自觉，参与范围愈深入、广泛，农田水利设施管护的实际效果愈持久。然而，村落中大量存在的是管护参与意识的不足，农户参与态度和管护行为消极被动，动员色彩浓重。这与农户自身的参与习惯和参与环境有较大关联。设施管护契约其实是基于农户个体理性选择与自我实施而构成的一个并非帕累托效率的纳什均衡，在这一均衡中，用水户个体最后得利比自己的理想获利要少，农民个体的得利之和低于帕累托效率均衡，从而造成个人理性与集体理性相冲突的“囚徒困境”。农民在设施管护过程中的有限理性、信息不完全或不对称是造成管护失灵的重要原因之一。其次，农村社会长期存在的行政强制管理方式扼杀了农民主体意识的养成机会，用水农户不能完全自觉地认识自己是农田水利设施管理主体构成，从而导致农户对设施管护往往采取不愿出力、不感兴趣的漠然态度。

2.3 设施管护规则意识不强

农田水利设施管护是一个与农村社会资本密不可分、以农户参与为保障和满足用水成员利益需求为指向的集体行动，契约作为其运作框架，为农户参与行为的理性化、秩序化提供了保证。农民用水户协会在用水契约制定和规范执行上扮演着重要角色，并以此为基础带动着农户对设施管护的合作参与[8]。合作同时体现在用水户个人与协会集体两个层面，农户个体常常将他们的注意力转向设施管护的执行过程以尽可能地减少自身用水权益受损，并着重关注如何在管护主体间就利益关系进行博弈。在集体选择上，用水户协会积极推动农户对设施管护的自觉行动，从而降低组织运行成本，提高设施管护效率。但设施管护规则意识的欠缺给农田水利设施管护埋下较多隐患，一方面传统乡俗与现行规范相冲突时，农户往往会将制度规范放到次要位置，取而代之的是“人情关系”而非契约关系主导了设施管护行动的一切，从而产生设施管护过程中“熟人失信”、“契约失灵”的现象[9]。另一方面，协会组织的管理者对基层水务规则认同较低，对违反设施使用规范和脱离管护的行为不能全面监督和制止，不合作行为不断复制和蔓延，由此造成农户对协会运转层面上的“信任危机”，设施管护行动得不到有效整合。

2.4 平等、民主观念较弱

契约缔结的前提在于合作双方或多方拥有相类似的社会资源、具备相同的权利义务关系，各契约缔结者在处理公共事务时，以自我意愿的充分表达为基础，积极听取他人意见，参照少数服从多数的原则尊重并认同多数成员所做的选择[10]。农民用水组织效能的发挥与这种平等、民主的契约精神存在着紧密联系，唯有将用水农户多元需求纳入组织的集体行动之中才能不断激发农户参与农田水利设施管护的主体性和有效性。但时下农民的民主意识、平等观念尚处于“初级阶段”，受传统宗法礼教思想的影响，农民内心积蓄着浓厚的“能人政治”思想，村内公共事务、农业综合生产被当作村内为数不多的“能人”的分内之事，根植内心的“政治自卑”导致用水成员不愿表露心声。此外，用水农户的民主决议行为不规范，农户在设施管护参与中较多采取“随大流”、“消极服从”的个体行动，而一旦集体决议对自身利益造成损伤，他们又会集中“闹事”，甚至恶意破坏水利设施，加重了设施管护参与的无序性。这不仅与用水农户的小农意识存续有关，也较多地受到用水组织自身决策制度漏洞的影响，农民本该拥有的平等协商、民主参与权益得不到科学的制度引导，不要说契约精神塑造，农户最基本的用水权益也得不到有效保障。

3 契约精神规塑：实现农田水利设施管护的再组织化

经济社会学家格兰诺维特(Mark Granovetter)在谈及个体行动与社会发展关系时指出：社会成员个体行动的根基存续于社会关系，而社会关系往往受制于个人的思想观念[11]。如果说农民组织化或合作社发展是农业现代化进程中农田水利设施管护科学化内涵之一的话，那么用水农户契约意识、价值观念无疑会对以“人的结合而非资本结合”为内在规定性的农村用水组织的培育和发展有着重要影响。因此，真正实现农田水利设施管护的“自我组织化”或“自我合作”，必须改变时下农村农民契约意识孱弱和公民文化欠缺的境况，推动农民由“身份”向“契约”转变。

3.1 以农村经济市场化改造奠定农民契约精神的经济基础

市场经济与“公民社会”之间具有一种“意义共契”的关系[12]，商品交换过程中不断孕育着以公平、自由为主要内容的契约精神，并逐渐形成“公民社会”组织化发展的内在文化品质和追求。推进农村经济市场化发展，有利于破解乡村传统宗族礼教规制的关系束缚，缓和个体农户相对封闭和孤立的行动状态，促进规则意识和法治观念的形成，并以经济合作为基础建构农民对村级公共事务的参与意识和监督意识。市场经济条件下的契约精神督促农户通过市场(社会)选择来实现个人或社会利益，在促进农村经济发展的同时不断加深对自身公民身份的价值认同。这对农田水利设施管护实践具有重要意义，市场的“利他”价值作用下用水农户更加倾向通过用水经济合作的形式来增强自身抵御风险的能力，在合作组织会员间的竞争与协作中不断实现农民集体行动的再组织化。因此，以农民契约精神的塑造来保障农田水利设施的管护参与必须夯实农村的经济基础，通过政策引导、财政帮扶、技术服务等方式拉动村级企业发展，提高农业生产的市场化、社会化和现代化，推动农民价值观念的现代转型。

3.2 以科学的公民教育增进农民的契约认知

公民教育是一种权利义务知识的灌输和契约意识的引导，公民教育丰富着农民社会参与的个人情感，陶冶着农民在公共产品选择上的个人情趣，开发着农民改造基层社会的个人潜能，促进农民由个体走向社会，形成独立的人格品性。时下农村公民教育必须以契约价值塑造为核心，增强农民对自我身份转变的全面认知。首先，要注重学校教育对契约知识的传播，巩固和提高农村义务教育的普及力度，从学生时代就培养农民的公民意识。配合夜间教学、农闲学习的方式加强对“留守”农民的公民文化教育和契约观念的传授。在农田水利设施管护方面，应将农民用水合作组织的运行规则、合作目标、内部制度作为课程的重要内容，加强农民对用水组织了解，培养他们对组织运转的监督意识。其次，要通过日常的社会文化活动加强对契约意识所包含的具体内容进行宣传，通过名师讲坛、用水农户座谈等形式培养农民的平等观、自由观、诚信观，不断提升农民对村庄公共事务的关心度。最后，要充分发挥新兴媒体终端的教化导向作用，以微博、电子杂志、网络论坛等一系列新兴媒体畅通用水农户的诉求表达渠道，促进农户在设施管护上的技术交流。借以网络化的形式推进农民用水组织的财务、政务公开化，增强农户对用水组织的信任感。

3.3 以设施管护的制度改良推进契约行动的规范化

制度供给以其程序规范性与行动强制性的特点对农户参与农田水利设施管护的契约关系建构起到了决定性作用。从契约成立的基本条件来看契约缔结所产生的规约价值本身就是以完善的制度设计为保障的。因此，充分保障农田水利设施管护有秩序、规范化地进行必须促进现存管护规制的系统改良，并从农户权益保障、管护参与渠道、管护效用监督三个层面加以强化。对于用水和谐我们可以从两个层面理解，一是人与人的和谐，二是人与自然的和谐，但从内在逻辑来看，人与自然的和谐往往归结于人与人的和谐[13]。作为“理性人”的用水农户为争取更多资源、更大支配量往往围绕水利设施应用形成竞争、合作、矛盾或冲突的本质关系，这不仅对用水组织内部协调、规约制度的综合效用提升提出新要求，也呼唤建立以农户需求为导向的设施管理机制，让农户真正参与到设施布局规划、资金调配、效益评估的进程之中，培养农户自觉维护设施的责任感。此外，应不断创新农户参与设施管护的实现方式，建立集合技术投入、资金投入、劳动投入等途径为一体的设施管理与维护规制，增强用水农户对设施管护的实践体验。进一步健全设施应用监督机制，提高人为破坏的经济成本，借助严格的惩戒制度减轻非自然因素对设施效用的影响。

3.4 以广泛的社会实践锻造管护参与的行动习惯

契约精神培育本身就是一个理论教化与实践规塑相结合的渐进过程。唯有不断提高农民在社会参与实践中对基层治理机制合理性和有效性的认同程度，才能促进经济调节、制度建设的契约价值在农民心中不断内化[14]。伴随农村社会的不断发展，契约不再仅限于商品交换层面，而应参照法治社会建设的基本框架将契约纳入社会关系的调整过程，将契约作为化解利益矛盾、谐和农民与政府、企业、民间组织关系的重要媒介。在广泛的社会实践参与中锻造具有契约精神的价值观念，推动农民由“身份”向“契约”转变，为农田水利设施的管护参与奠定行为基础。具体而言，应继续拓展农村基层民主政治参与的广度与深度，增强农民自身公民身份的价值感知，激发农民对民主选举、公共决策的在场热情，在政治参与过程中不断强化他们的民主、自由和平等意识。以此为基础，进一步完善农村基层公共服务体系，创新公共服务方式，满足农民的服务产品享用需求，提高农民间的互动共赢。以农村内生秩序的现代转型为基础推动农民行动的再组织化，通过组建不同性质的合作组织培养农民契约化参与的行动习惯，加强农民自我服务、自我管理、自我监督的自组织能力，使农民参与农田水利设施管护变被动为自觉，增进设施应用的稳定性。

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