集体林权制度改革环境影响评价方法学分析

邱怡慧,苏时鹏

(福建农林大学 可持续发展研究所,福州 350002)

为了大力实施以生态建设为主的林业发展战略,进一步解放和发展林业生产力,促进传统林业向现代林业转变,我国自2003年起逐步推进新一轮集体林权制度改革,至今已逾10几年。随着集体林权制度改革的推进,林农营林自主权和积极性大幅度提高,其经营行为、经营规模和经营方式等也发生了较大的变化,这些都会对林业结构和林业生态功能产生一定影响。而这种影响是正是负、究竟多大、影响程度受哪些因素制约、是否可以调控等问题已经引起了社会的强烈关注。因此,在当前的背景环境和现有的技术条件之下,有必要对集体林权制度改革所带来的环境影响进行适当评价和剖析。然而,对一项政策进行评价并非只是进行简单的前后对比,而是需要深层次地探究其内在的影响路径和作用机理[1]。鉴于此,本文着眼于政策环评方法研究的宏观层面,重点探讨集体林权制度改革环境影响评价的工作思路和评价程序,以期为实现新时期林业的跨越发展,保障集体林权制度改革成效提供方法论依据。

1 集体林权制度改革环境影响客观评价

目前关于集体林权制度改革环境影响的探讨仅停留在分析林改后森林面积和森林蓄积量变化的层面上,较少考虑林种结构、树种结构及林龄结构等影响林业生态环境功能的结构因素,更缺乏对林改后林业水源涵养和固碳释氧等生态环境功能的变化进行综合分析。集体林权制度改革从表面上看是对林地权属关系的重新分配,但本质是通过改革影响林地承包主体的经营投入行为[2]。一方面,林地承包主体经营方式、类型的变动及其对未来预期和偏好的差异会引起森林资源结构的变动。另一方面,森林资源结构的变化也会影响林业生态功能,进而影响生态环境。因此,本文拟通过“集体林权制度改革→林业经营行为变动→林业结构变动→森林生态功能变动→环境影响”这一作用机理探索出定量化的客观评价模式。

1.1 评价流程

1.1.1政策筛选与分析

政策实施中引发的资源利用和人类行为方式的改变必定会带来一定的环境影响,但并不所有政策都有必要且能够进行环境影响评价。因此,需要进行政策筛选以判断是否需要对集体林权制度改革进行环境影响评价。该阶段的工作重点是对相关文献进行爬梳、归纳和整合,在林业生态功能定位、林改之后的林业发展状况以及实现生态与经济社会可持续发展的内在要求的基础上,明确进行集体林权制度改革环境影响评价的重要意义[3]。政策分析是实现环评目标的基础性工作。

1.1.2明确评价范围和目标

集体林权制度改革对环境的影响应以累积影响为核心,以时空来界定评价范围[4]。原则上应该包括政策的环境影响所作用的一切相关者及范围,具体而言,林改环境影响评价主要考察的是在政策实施后对森林生态环境如森林碳汇、森林水源涵养能力等方面所产生的直接和间接影响。

集体林权制度改革环境影响评价的总体目标是明确该政策可能带来的环境影响,并在确保农村基本经营制度稳定和完善、自然资源增长、农民就业增收、生态文明建设和推动现代林业发展的基础上,减缓由该林业产权制度改革实施所带来的负面生态影响。具体而言,其目标可分解为以下几个方面:1)考察集体林权制度改革实施所引发的生态环境总体变化是正向的还是负向的；2)识别与分析改革对生态环境的影响因子及影响程度；3)剖析改革对生态环境影响的作用机理；4)预测分析改革对生态环境可能造成的影响,并提出相应对策,以强化对生态有利的环境影响,减缓对生态不利的环境影响的配套措施。

1.1.3生态环境功能评价

集体林权制度改革是促进林业发展的强大动力,而现代林业经营是以人类所依赖的生态系统的完整性及其产品为基本目标,因此森林生态环境功能评价是集体林权制度改革环境影响评价的重要内容[5]。森林对生态环境的贡献主要突出表现在涵养水源、保育土壤、防风固沙、调节气候等方面。因此通过估算与分析集体林权制度改革实施前后森林生态环境功能,如森林碳汇、森林水源涵养能力等的变化,对集体林权制度改革进行初步生态环境功能评价。

1.1.4环境影响因子识别和生态环境影响作用机理研究

通过环境背景调查,搜集评价范围内林业生产经营活动及生态环境质量的历史数据,梳理“集体林权制度改革→林业经营行为变化→森林数量与结构变化→森林生态环境功能变化”的作用机理,识别与筛选出显著性的累积影响,为后期政策环境影响的评估与分析提供学理基础。

1.1.5生态环境影响评价指标体系构建

政策环境影响的指标体系是在政策环境影响识别和机理梳理的基础上建立起来的,是对政策环境影响具体的、系统化的反映[6]。评价指标体系框架一般包括评价原则、方法和指标类型等。集体林权制度改革环境影响评价涉及森林生态环境这一复杂的自然系统,要预估政策实施对这一系统所造成的影响,并提出相应的对策,就需要在众多的基础数据或信息中筛选出内涵丰富、便于度量和可信度高的指标作为评价对象。

1.1.6生态环境影响预测评价

预测评价是政策环境影响评价的核心内容,只有通过科学地预测,才能明确集体林权制度改革实施所带来的环境影响。为了使政策环境影响预测评价更加客观可靠,可以通过运用回顾性评价作为预测评价的工作基础和科学定量依据。

1.1.7政策建议及后续跟踪监测和评价

政策环境影响评价最终目的是为提出政策建议,减缓集体林权制度改革对生态环境的不利影响,强化林改对生态环境的积极影响。此外,林业经营周期较长、林业政策实施效果具有一定的滞后性,因此,在完成环境影响评价的基础上还要进行后期跟踪监测和持续性评价,这样才能确保对集体林权制度改革环境影响评价的有效性和准确性。

1.2 客观评价指标体系构建

1.2.1指标设置的原则

1) 科学性与实用性相结合原则。任何指标体的构建,包括指标选择、数据选取等都应当遵循科学性这一原则,所选指标概念必须清晰明确,同时设置的指标必须以客观存在的事实为基础,考虑指标定量化的可行性。

2) 完备性原则。集体林权制度改革政策环境影响评价范围较广,跨度较大,所选指标要求能够较为全面地反映评价区域环境影响情况。

3) 区域政策相关性原则。从集体林权制度改革环境影响评价目标来看,反映政策实施对关键环境问题带来的影响是其必须包含的内容,因此指标体系的构建应包含与国家和地区林业政策关注的环境问题指标,并能随着时间的变化而进行调整[7]。

4) 可持续发展原则。对集体林权制度改革进行环境影响评价是为了实现生态环境的可持续发展,指标的选取应能够反映“环境—资源—人口”和社会经济各个系统的持续性。

1.2.2评价指标的筛选

集体林权制度改革的环境影响主要是通过“社会、经济、政策→林业经营行为变化→森林数量和结构变化→森林生态环境功能变化”这一间接作用过程来实现。根据可持续发展的基本内涵和评价指标设置的原则,以DPR(驱动力—压力—响应)模型为基础,将评价指标体系分为目标层、准则层和指标层。表1为可能的评价指标集,在实际操作中则需要结合不同地区林业政策的特点和数据可得性来确定指标。

1.2.3评价指标可操作性分析

集体林权制度改革环境影响评价指标的可操作性主要体现在两个方面:一是可操作性原则要求在保证其完备性的条件下尽可能地选择那些有代表性的、敏感的综合性指标,删除代表性不强、敏感性差的指标；其次,指标数据的准确与否是影响政策环境影响评价的关键因素,因此对指标体系的可操作性进行分析尤其重要。评价所需要的指标数据主要源于3类:首先是森林资源二类清查数据,此类数据一般具有较好的可靠性和完整性；其次是林业生态监测数据；最后是编制相关调查表对农户进行问卷调查所获得的数据。本指标体系中的评价指标大多数是从有关部门的统计资料中获取,其他指标也可通过问卷调查获取,数据来源具有一定的准确性、稳定性和良好的连续性,可满足评价数据的精度要求,有利于根据多年连续数据进行模拟、预测,可确保政策效应评价和预测评价的科学性。

表1 集体林权制度改革环境影响客观评价指标可选集Tab.1 The objective evaluation index set on environmental impact of forest tenure reform

1.3 客观评价流程图示

集体林权制度改革环境影响客观评价以深入剖析集体林权制度改革的作用机理为核心,以客观数据为支撑,保证了评估结论的准确性和可靠性,但对研究和操作条件的要求较高,实际操作难度较大。完整的客观评价技术路线如图1所示。

图1 集体林权制度改革环境影响客观评价流程图

1.4 客观评价具体选用方法

1.4.1累积评价方法

集体林权制度改革对生态环境的影响是累积的,因此集体林权制度改革环境影响评价不仅要考虑政策通常涉及的常规影响,更重要的是对可持续发展问题密切相关的累积性影响进行分析评价。为了识别、掌握、研究及预测评价范围内的累积性环境影响,并将可持续发展原则重复贯穿体现在政策环境影响评价的实践中,对评价区域内已发生的所有人类活动的累积性影响研究评价尤为重要。目前累积影响评价方法主要有因果模型(如流程图、网络图和矩阵等)、地图叠置法、数据统计分析和系统仿真等[8]。通过对各种评价方法的优缺点进行对比分析后,笔者认为采用结构方程来构建集体林权制度改革对生态环境影响的因果模型,据此识别并分析林改对生态环境的影响效应最为妥当。

1.4.2前后对比分析法

目前通过政策执行前后情况的对比分析判定政策价值的方法有2种:简单的“前—后”对比分析法和“有—无”对比分析法。简单“前—后”对比分析法是对政策实施前后的生态环境情况进行对比评价,优点是简单易行,缺点是评价结论不能完全反映政策的“净”环境影响；“有—无”对比分析法是将政策环境影响预测情况与无政策执行这一假定条件下的生态环境状况进行分析,以评价政策的净环境影响[9]。虽然相比而言,“有—无”对比分析法更为可观,且能反映“净”环境经验,但是难以选择合适的对照点。因此,运用简单“前—后”对比分析评价集体林权制度改革的“绝对效应”,再利用结构方程剔除社会经济对环境的影响,能更易于获取政策对环境的“净”效应。

1.4.3地理信息系统(GIS)技术方法

地理信息系统具有编辑、加工和评价长时段、大地理区域数据的能力及卓越的建模和影响预测能力[10],不仅能有效识别和分析环境影响在时间和空间上的累积特征,为综合评价、管理、定量分析和决策提供强大的服务,更能使政策的环境影响可视化,从而提高政策规划的透明度。因此,将GIS应用到政策环境影响评价中,一方面可利用基于GIS的政策环境影响评价信息平台为制定减缓措施和后续监测计划提供数据支持；另一方面,通过GIS的空间分析功能能为政策减缓措施的空间优化布局、环境监测网的优化布局提供辅助分析和决策手段。在此基础上,应进一步开发以GIS为平台或主要技术支持的区域环境管理辅助决策支持系统或区域环境预报预警信息支持系统 。

2 集体林权制度改革环境影响主观评价

2.1 主观评价程序

集体林权制度改革以森林生态系统为主要路径影响林地集中分布的农村生态环境,而我国农村生态环境监测工作较为落后,通过客观数据也无法完全说明改革对环境所带来的影响。而农户作为改革参与者和林地经营主体,亲身经历了改革前后农村生态环境的变化,其对政策成效的主观评价具有重要参考价值[11]。

集体林权制度改革政策环境影响主观评价流程与客观评价流程大体相似,主要包括:1)描述集体林权制度改革环境影响评价的主要目标；2)在确定集体林权制度改革环境影响评价的范围的基础上建立评价指标体系；3)作出前提假设,预测与评估集体林权制度改革实施后所产生的主要环境影响；4)提出相应的政策建议及减缓措施,并建立监测计划。其中,描述林改的主要目标、确定林改环境影响评价范围以及提出政策建议及减缓措施这三个环节与客观评价存在较大的共性,而且已经进行了较为详细的阐述,因此,主观评价主要立足于其指标体系的构建和环境影响的预测与评估,在对比主客观评价显著差异的基础上更好地帮助研究者进行方法选择。

2.1.1构建主观评价指标体系

在集体林权制度改革环境影响主观评价过程中,研究者主要依托受访者的经验和陈述,构建以农户主观评价为核心的指标体系。构建指标体系应遵循以下原则:1)应能代表和反映主要问题；2)能反映不同主体的利益和诉求；3)数据在预定的时间和经费预算内容易收集得到；4)利于环境现状评价及影响的测算和评估。主观评价指标的筛选必须在保障其信息获取准确性的基础上兼顾其可量化的特征,因此,笔者在进行专家访谈和查阅相关研究成果的基础上,构建了集体林权制度改革环境影响主观评价的可选指标集(表2)。虽然以主观认知为基础的指标设置在一定程度上影响了评价的客观性,但农户作为改革中最重要的利益群体,其自身的判断与感受依然能够充分反映集体林权制度改革的成效。

表2 集体林权制度改革环境影响主观评价指标体系Tab.2 Subjective evaluation index system on environmental impact of forest tenure reform

2.1.2政策环境影响的预测与评估

集体林权制度改革环境影响主观评价是借由相关农户感知指标所体现出来的环境功能前后状态的差异来度量。对环境影响的预测与评估主要包括对影响的大小和类型进行预测、对影响作显著性评估以及检验预测的影响是否符合理论假设3个组成部分[9]。首先提出集体林权制度改革的实施会影响森林生态功能的前提理论假设；其次在综合指标体系所反映的农户主观信息的基础上适当地运用相关数理统计方法表征出具体指标变量和森林生态功能的变动程度,以回答下列问题:1)林改的实施是否对森林生态环境产生了影响。2)林改促使哪些指标变量对森林生态功能产生影响,同时这一变量又具体影响了森林生态环境的哪些方面的功能；再者,进行显著性检验以佐证上述所得出的相关结论。最后,在结合专家意见和一致性检验2种方式的基础上对所得结论进行二次验证,总结出影响生态环境特定功能的关键变量,最终形成一个完整的预测和评估过程(图2)。

图2 集体林权制度改革环境影响的预测与评估

2.2 主观评价流程图示

集体林权制度改革环境影响主观评价以农户的认知作为评估的重要标准,整体评价思路清晰,实操性强,但评估过程带有明显的主观色彩,一定程度上影响了结论的准确性。其技术路线如图3所示。

2.3 主观评价所选取的具体方法

2.3.1综合集成法

综合集成法是对集体林权制度改革实施过程所产生的环境影响进行综合判断和识别,其本质是将专家、数据、信息、技术及各学科理论和经验知识等有机结合起来[12]。通过这一方法,在整合农户调查数据信息和专家建议的基础上,适当运用相关的梳理统计方法,将农户的主观感受转变成为直观的数据和图表展示,便于研究者和决策者发现其中存在的主要问题,及时对相关政策和制度进行调整和完善。综合集成法的优势就在于能够在定性程度较高的主观评价过程中适当结合定量的部分,能够使主观评价的研究结果更具有可信度和说服力。

图3 集体林权制度改革环境影响主观评价流程图

2.3.2利益相关者分析

利益相关者分析是这一种参与式评价方法和监督手段,它将对受影响群体的直接咨询结合进来并对所造成的环境影响进行分析[13]。尽管其信息收集的手段是定性的,但信息的分析却要依赖于定量的方式。一般而言,利益相关者分析的关键要素在于:首先,广泛收集影响集体林权制度改革实施所产生环境影响的原因和背景资料；其次,对受影响的农户进行走访调查,查明利益相关者与政策改革的关系(要有来自不同利益群体的反馈和呼声)；最后,通过调查和专家意见的汇总以及对数据的二次量化和检验,对前面利益相关者所反映的各类情况进行核查与探讨。

3 客观评价与主观评价的比较与分析

集体林权制度改革环境影响评价是以复杂森林生态系统为核心内容,具有涉及利益相关主体众多、时间跨度大及地域特征显著的重要属性[14]。关于集体林权制度改革环境影响的评价思路,一是可以沿着从改革实施到生态功能变化这一作用路径,利用相关数据进行客观梳理；二是可以利用农户对区域林业生态环境变化的主观感受进行评价,由此形成了客观和主观两套完整的评价流程。

首先,无论是主观评价还是客观评价,其关注的重点都是集体林权制度改革对森林生态环境带来的影响与压力,二者的目标都是致力于实现集体林区的协调可持续发展,这是2个评价体系中最为鲜明的共同点。

其次,2种评价思路在具体操作方面可能会存在较大差异,如在空间分布范围上,客观评价可进行相对宏观的地域评价,而主观的评价局域则会相对狭隘；在时间上,客观评价要求对长期影响作出预测与评估,因而其所历经的过程一般也会较长；在评价的精度、准确度上,由于主观评价流程缺乏客观数理支撑而不易排除主观因素的影响,其评价成效可能会略低于客观评价；在评价内容上,客观评价比主观评价更为综合,涉及的系统及构成要素也更为繁杂；在评价方法上,二者的选择也不尽相同,客观评价可以更大程度地借鉴如遥感和地理信息系统,对类似于结构方程、灰色关联分析等相关数理统计方法的掌握程度有一定的要求。

最后,在实践中究竟是选择客观评价还是主观评价,主要还是取决于数据的可获得性、调查范围的广度和时间的长度、理论的假设、设计和分析、研究者所掌握的数理统计知识以及研究者的预期等[15]。通过以上对比可知,集体林权制度改革环境影响主观评价虽然更为简便易行,但过分依赖农户的主观认知。客观评价流程致力于剖析作用机理、用数据说明问题，提高了评价的专业化程度,同时也不可避免地产生了某些不可抗因素,如耗时过长、程序繁琐复杂等。因此,在集体林权制度改革环境影响评价方法的选择上应视具体情况而定,适宜采用主观与客观相结合的方式。

本文在进行集体林权制度改革环境影响综合评价方法研究基础上,提出以下政策建议:第一,持续深入开展集体林权制度改革评价的理论和实践研究,加快推进建立包括生态效益在内集体林权制度改革绩效考评机制,为我国进一步完善林业政策措施提供政策依据；第二,努力贯彻落实绿色发展的理念,推动基层生态环境保护各项工作的有效落实,着重修复已经形成的生态问题,预防潜在的生态风险,积极倡导和鼓励农户利用科学、环保的森林经营模式实现经济利益、生态利益和社会利益的“三赢”；第三,尽快研究编制政策领域的环境影响评价技术导则,为修改我国的环评法、建立健全我国的政策环境影响评价制度提供技术储备。

4 总结与讨论

本文通过对集体林权制度改革的影响路径和评价流程进行了较为详尽的梳理,得出了下列结论:1)集体林权制度改革能否达到生态、经济与社会的协调发展,对其进行环境影响评价至关重要,而评价的关键在于其方法学的探究；2)集体林权制度改革环境影响评价基于“集体林权制度改革→林农经营行为变化→林业结构变化→林业生态功能变化”这一客观作用机理和农户对集体林权制度改革的主观认知,一定程度上了丰富了林业政策环境影响评价的相关理论；3)集体林权制度改革的主观评价与客观评价是集体林权制度改革环境影响评价的两大主要方式,二者都有各自的应用优势与局限,在具体实践中应根据实际情况进行适当选择与组合。

集体林权制度改革的环境影响评价及其方法学的研究对指导和深化集体林权制度改革具有重要的参考价值。但是集体林权制度改革环评在我国的发展才刚刚起步,其评价思路、程序和技术等方面都待于进一步的研究和发展,从更广泛的意义上来说,我国的各项政策的实施都应建立在环评的基础上,并着力探索出适用于不同政策的评价操作体系。

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