青海省预防和惩处涉林违法犯罪协同工作机制实践与思考

王义贵,王维家

(1.国家林业局西北林业调查规划设计院,西安 710048；2.国家林业局驻西安森林资源监督专员办事处,西安 710000)

为探索建立多部门参与的林业生态资源保护机制,协同多部门职能优势,形成合力,预防和惩处涉林违法犯罪行为,2016年,国家林业局驻西安森林资源监督专员办事处、青海省人民检察院、省公安厅、省林业厅磋商建立了青海省预防和惩处涉林违法犯罪协同工作机制。总体思路是建立省、市、县三级全覆盖,行政执法与刑事司法相衔接,教育、预防与惩处相结合,信息交流、工作协同与联动执法相为一体的生态资源保护机制。目前,省、市、县三级机构实现全覆盖,并制定了运行规则,依法查处一批涉林案件,促进了森林资源保护制度的建设和完善,初步显现了协同机制的强大作用,也标志着青海省林业生态资源保护进入一个新的阶段。

1 机制建立的必要性和重要性

1.1 是创新森林资源监督手段的积极探索

从相关规定和实践看,派驻森林资源机构的监督手段和监督效力有较大局限性[1]。在此体制环境下,发挥国家派驻机构的优势,协调林业行政主管部门、公安机关、检察机关等部门建立多部门参与的协同工作机制,并利用协同机制开展监督工作和发挥监督职能,是创新森林资源监督手段的积极探索。

1.2 是顺应生态资源内在规律的必然要求

生态资源及其系统无论在外部还是内部都有其规律性,表现在一定空间上的连续性和相对完整性,形式上的多样性和复杂性,内在联系的有机性和系统性[2]。这就要求建立与其规律相适应的相对集中统一的监管和执法体系。建立协同工作机制,探索对森林、湿地、草原等生态资源实行一体化监管和执法,是顺应生态资源及其系统内在规律的必然要求。

1.3 是生态文明体制改革的有益探索

由于生态资源的多样性、生态资源载体的多样性、监管部门的多元性、适用法律法规的多样性及多阶性,导致在生态资源监管中政出多门甚至一门多政的突出问题,形成“九龙治水”的格局,难以对生态资源统一实施有效监管。建立协同机制,有利于探索打破部门体制壁垒,为生态文明体制改革积累经验。

1.4 是加强行政执法与刑事司法相衔接的有效途径

长期以来,行政执法领域有案不移、有案难移、以罚代刑的问题比较突出。建立预防和惩处涉林犯罪行为协同工作机制,有利于林业行政执法与刑事司法的衔接,是加强林业行政执法与刑事司法衔接的必然要求和有效途径。

1.5 是提高执法效率和执法公信力的重要措施

建立协同机制,公安机关在侦查阶段就重要环节和关键问题征求检察机关意见,同时检察机关监督关口前移到侦察阶段,通过对个案侦查活动实施监督,防止侦察阶段刑讯逼供、滥用职权等违法违规问题,规范侦察行为,减少批捕、移送、退侦补侦、不起诉情况,提高办案效率和执法公信力[3]。

2 运行实践及成效

2.1 基本实现全覆盖

截至2017年10月,省、市、县均建立了协同工作机制实现全覆盖。省级和大部分市确立了相对固定的工作人员、办公场所,依法报批印制和启用了领导机构和工作机构文书印章,定期研究部署工作,传达上报相关信息,机制运行进入常态化和实体化运作。

2.2 机制运行渐入规范

研究制定了协同工作运行规则,对协同工作的指导思想、基本原则、目标任务、运行规则等重大问题做出了明确规定。确立了以联席会议制度、信息共享制度、联动执法制度、案件移送制度为核心的协同工作制度,为协同机制的不断完善和有效运行提供了制度保障,机制运行渐入有规可依、有章可循的规范化轨道。

2.3 预防和惩处初现成效

整合各部门执法资源,组织开展协同执法专项行动。对造成生态破坏严重的县级政府主要负责人进行工作约谈,提出整改意见,限期整改,并跟踪督办。促进一批重大疑难案件的处理,展示了协同机制的强大威力。这项制度的建立和运行也受到新闻媒体及社会各界的高度关注,新华社、人民网、中国政府网、中国绿色时报等9家媒体做了宣传报道。

3 存在的问题

3.1 协同力度不够

受体制、传统思维等因素影响,部门对建立协同机制的意义认识不够,主动协同的积极性不高。主要表现在各自为阵、单打独斗的问题尚未从根本上得到改变,不愿将相关信息分享给协同部门,致使协同内容停留在在专项执法方面的合作,在政策制定、宣传教育等预防领域的协同少。

3.2 运行机制有待规范

虽然省级层面制定了运行规则,但规则本身还需要进一步完善,特别是市、县两级。省、市、县三级协同组织的关系有待进一步明细和强化。特别是县级机制,由于县级政府林业主管职责与环保、农业、扶贫等部门归并为一个部门,受体制局限及人员不足等因素影响,机制常态化、实体化、规范化程度不高,多限于个案的信息交流和工作协作。

3.3 工作指导力度不够

省级领导机构对市、县两级机制的建立和运行缺乏常态化工作指导,仅限于专项执法行动的安排部署和个案督办。对基层林业行政机构改革变化的情况研究不够,制定的规则和采取的措施缺乏针对性和有效性。对基层队伍和人员的专业培训力度不够、覆盖面很小。

3.4 公众和社会参与度不高

由于总结和宣传工作滞后,加上未向社会公布涉林案件举报渠道,群众举报和社会参与的渠道不畅,群众参与度不够,信息源不足,机制运行仍然主要封闭在体制内,平台作用受到很大局限。

4 对策建议

4.1 提高认识 加大协同力度

提高认识,强化共识,加大协同力度,是目前和今后一个时期机制建设的首要问题。要牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念,打破部门之间信息壁垒,强化协同意识、联动意识,共享信息、协同行动、联动执法,在宣传教育、制度建设、信息交流、工作协同、联动执法等方面加强全方位、多层次的协同合作,全面提升协同水平,更好地发挥预防和惩处涉林违法犯罪的重要作用[4]。

4.2 完善规则 提高规范化水平

认真调查研究,结合生态文明体制改革和县级行政体制改革的要求和实际,有针对性地分级制定和完善市、县两级协同工作机制的运行规则,理顺和规范省、市、县三级协同组织间的关系,完善信息报告、公众参与、重大舆情报告制度。加快市、县两级协同机构的实体化、常态化、规范化进程。

4.3 加强指导 提高协同能力

省级领导机构加强对市、县两级协同工作的指导,包括监督检查、制度建设、专业培训、个案督办、重大疑难案件会审以及区域林业生态资源保护形势研判,指导各地开展执法行动。加强对协同工作机制制度价值的理论研究和探索,提供可复制、可推广的制度借鉴。加强对基层队伍和人员教育培训,不断提高其执法能力和水平。加强对基层林业部门的指导,敦促其制定和完善加强生态资源保护的政策措施,从制度上预防破坏生态资源的违法行为。

4.4 畅通渠道 提高社会参与度

在生态敏感区逐步建立协同工作联络员、监督员制度,及时反映和掌握林业生态资源保护的信息和动态,有针对性地采取执法行动,预防和惩处违法犯罪行为。省、市、县三级协同组织向社会公布举报电话、邮箱、信箱等信息,扩大社会影响和社会参与度,固定专人受理,依法调查处理[5]。加大宣传力度,对具有典型意义的涉林案件公开曝光解剖,震慑违法,教育群众。

5 结语

生态资源及其系统具有外部连续性和内部联系的系统性和规律性,是有机联系的整体。生态资源的监管应顺应其系统性和规律性。预防和惩处涉林违法犯罪协同工作机制,正是顺应生态规律、顺应生态文明体制改革的形势和要求的积极探索。协同机制的核心是协同,即协同执法资源、监管资源、信息资源、社会资源,形成合力,提高监管效力。根本宗旨是维护法律权威,维护生态安全,维护公平正义,维护群众利益。途径和手段是教育、预防和惩治相结合,通过宣传教育,厚植全社会参与和支持生态保护的社会基础。总体是目标是健全和完善多部门协同、全社会参与,开放、共建、共享、共同行动的生态资源保护平台,维护生态资源的长治久安,促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。同时,总结研究机制建设的经验和制度价值,为深化生态文明体制改革,探索和完善森林资源监督制度提供借鉴。随着生态文明体制改革的不断深化和协同机制本身的不断探索和完善,这一机制的重要价值及意义将日益显现。

[1] 王宇滨,朱瑞东,倪乃华.森林资源监督中的问题及对策[J].中国林业企业,2004(6):50-51.

[2] 吕洁华,赵炜炜.森林生态经济系统良性循环机理研究[J].中国林业经济,2011(2):5-7.

[3] 金国坤.行政执法权限争议协调机制研究[J].新视野,2007(3):24-26.

[4] 宫莉莉.关于协同监督机制建设的研究与实践[J].中国电力教育,2013(33):177-178.

[5] 王娟.关于供电企业开展协同监督工作的探讨[J].科技创新导报,2013(22):187.