李 青
青海民族大学,青海 西宁 810001
浅谈西北地区生态环境保护的法治建设
李 青*
青海民族大学,青海 西宁 810001
生态文明是人类文明发展的必然结果,也是人类发展观念的一大进步。我国西北地区生态环境日益恶化,对这一地区的经济发展造成了严重的阻碍。自我国政府提出西部大开发战略这一重大国策以来,生态环境建设作为西部大开发的四项任务之一,受到了社会各界的普遍关注。西北地区生态环境保护在西部地区发挥着越来越重要的作用。在进行生态环境保护的各种手段中,环境法治是最为有效的手段,环境保护的性质和特点决定了必须实行环境法治,环境法治的建设有利于改善西北地区生态环境现状,环境法治是西北生态环境保护必须要走的路。研究如何加强西北地区生态环境法治建设,具有重要的理论意义和现实意义。特别是在西北少数民族地区生态环境的缓冲地带,经过国家多年地坚持,生态环境在某些方面有所改善,但其真正目标远远落后于国家的生态文明建设。
西北地区;生态文明;法治建设
生态环境的屏障区在我国西北地区,它也是位于我国生态环境的脆弱地区。面对日趋严重的生态环境污染、紧张的资源、形势恶劣的生态系统退化,人类文明进程就强烈要求生态文明法治建设。加强生态文明建设也是实现我国西北地区的全面、协调、可持续发展,这对国家建成小康社会具有重大影响。通过对西北地区生态环境的现状,以及阻碍我国生态文明建设目标实现原因的分析,提出法治保障并采取措施,这对努力实现该地区建成小康社会具有重大意义。
西北地区在欧亚大陆腹地,远离海洋,因为受其他各地不同类型的气流的影响,形成了特殊的自然生态环境。西北地区各绿洲自然生态环境系统被草原、荒漠、沙漠、戈壁和盐碱荒地所包围。由于其特殊地理环境,具有我国北方地区干旱半干旱综合特征,因此,维护我国北方地区的自然环境的重点在于西北地区区域性自然生态环境的历史意义。但在目前,西北及其周围地区各类自然生态系统,尤其是水资源和水环境系统,出现了越来越严重的危机。
西北地区生态文明建设现状,尽管取得了很大成就,但也或多或少存在一些问题有待解决。比如,环境发展与环境保护的关系在有些地区存在对立的一面、土地利用粗放、水土流失和草场退化严重、土地沙漠化加剧、生物多样性减少等。经过仔细的研究分析,就不难发现,有许多因素是影响着民族地区生态文明建设发展的。主要表现为;
(一)国家生态安全观念尚未深入人心
国家生态安全是国家安全的重要组成部分,也是经济发展战略中的核心问题,更是各项事业发展的基础。由于西北地区传统的生活模式依旧大量存在,使这些地区的国家生态安全处于危机状态。一些落后的地区,尤其是西北地区仍旧走着“先污染,后治理”的老路①,国家生态安全观,这种现代意义上的观念没有在人民群众的思想中确立起来。以2013年12月18日青海省西宁市城中区南川东路青海汽车制造厂家属院新建工地内因天然气管道泄漏引发火灾为例(图1、2),因该家属院棚户区改造项目施工时,不慎将天然气管道支线挖断所致。这次事故完全表明,生态安全观还没有在群众心里建立起来。
(二)原始生态环境不断遭到破坏,导致生态系统功能不同程度下降
由于历史原因,西北地区经济结构的分配不合理,粗放的经济增长方式没有从根本上彻底改变,生态环境形势很不乐观。一是水生态形势较严峻。在我国西北地区,生态用水被大量占用,很多河流开发利用率超过了规定的国际警戒线②,这就导致了水源涵养和调节能力的急剧下降;二是局部地区土地退化、水土流失严重,截至2009年底,全国具有沙化趋势的地区主要分布在内蒙古、新疆、青海、甘肃4省③;三是生物多样性的减少甚至丧失。据国际自然和自然保护同盟报道,我国目前濒临危或接近濒危的高等植物达4000-5000种,占高等植物总数的15%-20%④。然而,西北地区有分布的植物种类72种,占全国保护植物的18.5%;其中,裸子植物8种,被子植物64种;定为濒危的种类9种,稀有的种类22种,渐危的种类41种;属于国家1级保护的1种,2级保护的29种,3级保护的42种⑤。
诚然,西北地区生态环境问题是长期形成的。在这其中,既有自然因素,也有人类肆意开发利用活动而引发的问题。因此我们不能盲目而笼统地把生态问题都归罪到人类头上;但必须要承认的是,人类行为的消极作用是其中的重要因素。
(三)污染加剧,致使环境质量改善缓慢
我国长期以来形成的国内分工格局中,由于思想观念、投资环境、生产技术及设备等诸多因素的影响,西北地区工业的体制和模式是以供应能源和原材料为主,大多只提供初级加工产品,因此,多以劳动密集型、污染密集型产业居多,导致水、大气污染等十分严重。一是水环境部分区域质量污染加剧。到2011年,西北地区“较差至极差”水质的检测点在全国200个城市的地下水水质检测中比例高达55%⑥;二是西部的大气污染严重于东部。长江沿线及以南——青藏高原以东地区,还有长江三角洲、珠江三角洲、湖北西部、四川东南部、广西北部地区是全国酸雨分布的主要集中区域⑦。
西部地区生态文明建设存在多种困境,其中,既有自然因素,也有人为因素和社会因素。但从总体来说,是多种原因综合影响的结果。
(一)对生态文明建设重要性的认识不足
人们对环境问题仅仅看重因污染造成的对人的直接危害,而忽视了生态环境问题。有些企业或个人,为了自己的利益或企业的利益,不惜以牺牲生态环境为代价,污染环境,破坏生态,引起生态系统结构变化,导致了系统功能下降。由于社会公众对生态环境变化过程的缓慢性、功能变化的积累性及环境因素的相关性缺乏思考和认识,表现出社会公众环境意识氛围不够浓,行业自律和企业的环境管理能力不够高,资源管理部门追求业绩及缺乏有效监督等问题⑧,这些都导致了生态环境的退化。
(二)粗放式资源开发模式未能彻底改变
西北地区的自然资源丰富,但市场经济不发达。资源优势就成为其最明显的优势。如今,在建设生态文明的过程中,实现资源优势向市场优势转化的过程中,粗放式开发模式并未彻底改变,而且这种发展模式的局限性日益明显;少数民族收益权保护与资源开发之间发展不协调。西北地区民族间的差距,导致各民族的发育程度不同。在资源开发中,被遗弃感就来源于发育程度低的民族,又或因其不能从居住的地方的被开发的资源中获利而产生被剥夺感,从而产生民族间的不平等。
(三)生态环境法治建设较为薄弱
一是人本主义伦理观基本上属于西北地区生态环境的立法思想,生态环境立法以人的利益为中心,因此在立法时就较为重视经济发展而忽略生态环境保护的思想。二是缺乏完整的环境法律体系以及针对西北地区的生态立法,未能把经过实践检验是正确的、行之有效的区域优惠政策,提炼和提升到法规的层次。三是西北地区的立法存在着照抄照搬的情况,缺乏西北地区的特色。⑨在立法中比较重视机构设置、经费保障、环境权利配置等内容,而忽视公民的环境利益。立法过程中缺少公众的主动参与,公众对自身利益的需求不能很好体现。有学者在分析西北地区法律地缘特征时指出:西北生产方式相对落后,民众生存条件艰苦,现代法治存在的物质条件贫乏,不具备建设成熟市民社会的基础;西北地区尤其是农村社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受国家法令、家族宗法和民族习俗等多重影响,现代法律文化稀薄;国家法的立法精神和理念并未充分渗透到西北地区。
伴随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的日益深入,通过借鉴世界上许多国家的法治经验,对西北地区生态环境保护问题,已经不能只停留在政策控制层面,更不能仅依靠行政手段来发挥作用,而需要自觉并充分地运用法治的力量、法治的办法来为西北地区生态环境保护问题做出指导。因此,就引来西北地区生态环境保护的法治建设问题。
我国学界开始关注西北地区生态环境保护问题是始于上个世纪九十年代中后期,最早主要是从经济学、生态学、社会学等角度来考量,并陆续形成一批学术成果。法律是对现实生活的概括,具有一定滞后性,所以法学者对分析西北地区生态环境保护问题的关注要晚些。
文明的内涵非常丰富和广泛,法治文明的建设是其重要组成部分。所以,生态法治的建设不仅成为生态文明的重要地位,也是生态环境保护内容的重中之重。在我看来,以往环境保护问题没有得到很好治理,是因为法治建设不够完善,法治问题没有到位。探讨生态环境保护就不应脱离生态法治的建设,没有法治建设,生态环境也是不完整的,进而谈生态文明也是空洞无味的,也无法实现生态文明这一宏达目标。
西北地区生态环境保护欲建设要取得实质性的进展,必须从各个方面强化环境法治的作用,构建立法、执法、司法、守法四位一体的生态环境保护的法律制度体系,从而为西北地区生态环境保护提供法律保障。只有这样,西北地区生态环境保护才能与经济社会发展相协调。
(一)转变思想观念,培养群众的生态文明法治思想
建设生态文明的思想基础是生态文明法治理念,这种理念也是现代文明进步的特征表现。因此,加强生态文明建设的教育宣传力度是必须要做的,把环保这项内容纳入生态环境教育中。利用各种渠道向全社会积极宣传生态文明主题,形成人与自然和谐相处的生产和生活方式,将建设生态家园成为每个人都参与的行动。
(二)加强生态立法,使生态文明建设逐渐法治化
1.确立全面的科学生态伦理立法指导思想
生态立法的根本出发点和最终目的就是科学的生态伦理观。尊重并且爱护地球上的一切物种,坚持自然生态的和谐与稳定,协调好人类生存利益与生态利益之间的微妙关系。
2.做好生态立法的重点规划
对于西北地区生态文明建设的立法,关键有以下几点:一是自然生态保护区管理立法的完善,对自然生态保护区管理能力的提高。同时对重点生态保护功能区管理的加强,对涵养水源、防风固沙能力的增强,这就对生物地多样性进行了有效地保护。二是对生态脆弱区保护的加强。针对不同地区的独特自然生态条件,制定独特的区域性立法。三是生态环境安全预警机制的建立健全和风险评价。通过建立生态环境风险评价体系,推动生态环境风险评价的全面发展。
(三)构建全方位的生态环境监督体系
一是变被动监督为主动监督。各级权利机关可以主动到基层组织视察,进行专题调研,了解真实的生态环境问题,为今后进行有效监督提供事实根据。二是变一般监督为重点监督。各级权力机关的监督应有取舍,对本地区或一定领域中的热点问题,通过现场检查等方式强化监督。三是变形式监督为实质监督。各级权利机关要把监督机制深入一线,增强督查力度。
建设生态文明就必须走法制化道路,建设生态文明关系到人民的将来,关乎西北地区未来的长远发展,生态法治就作为建设生态文明的根本保证深入人心。以西北民族地区为例,深入推进西北地区中等城市生态文明建设,应积极探寻生态法治保障路径;以健全完善地方生态政策规定体系探寻政策规定保障路径;以完善地方生态司法机制探寻生态司法保障路径;以完善地方生态执法机制探寻生态执法保障路径;以推进社会公众的参与和监督探寻公众参与保障路径。保障生态文明,建设生态法治,实现人与自然和谐相处,促进经济社会的全面、协调和可持续发展是我国未来一直发展下去的理念和目标。
总之,不论是基于普通的法理分析,还是从发达国家依靠法治建设保护生态环境的成功经验出发,我们都应该充分肯定生态法治建设在我国生态文明建设中的重要地位和作用。另外,我国的法治建设严重落后于生态文明的客观需要,更落后于世界生态法治水平,因此,我国应当高度重视生态法治的创新,也需更努力地完成生态法治建设这一艰巨的历史任务。
[注 释]
①解放.浅论西部大开发生态环境保护立法.人大研究,2001(11):27.
②国家林业局.中国荒漠化和沙化状况公报(2005-2009),2011.1.
③同注①.
④吴小巧,黄宝龙,丁雨龙.中国珍稀濒危植物保护研究现状与进展[J].南京林业大学学报(自然科学版),2004(02).
⑤国家林业局、农业部.国家重点保护野生植物名录(第一批).1999.
⑥国土资源部和水利部,《地下水品标准》.
⑦文正邦,付子堂主编.区域法治建构论.法律出版社,2006:381.
⑧滕晓慧,姜言文.西部大开发中生态环境和自然资源可持续发展的法律思考.广播电视大学学报(哲学社会科学版),2002(3):76.
⑨江合宁,胡兰玲.关于西部开发中环境与资源保护的法律思考.科学经济社会,2003(1):78.
[1]吴小巧,黄宝龙,丁雨龙.中国珍稀濒危植物保护研究现状与进展[J].南京林业大学学报(自然科学版),2004(02).
[2]鲁智礼.西部生态环境建设及其思考.地域研究与开发,2006(12):51.
[3]江合宁,胡兰玲.关于西部开发中环境与资源保护的法律思考.科学经济社会,2003(1):78.
李青,青海民族大学,硕士研究生在读。
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