城市湿地保护法律问题研究

黄译莹 詹慧敏

福建师范大学法学院，福建 福州 350108

城市湿地保护法律问题研究

黄译莹 詹慧敏

福建师范大学法学院，福建 福州 350108

城市湿地的地位和重要性在城市建设的进程中显得日益突出。在福建省湿地保护条例施行之际，笔者们结合现行法律的实施现状，明确湿地保护存在问题，总结本地区的优势和不足，结合本地具体情况提出建议，希望引起社会以及有关方面关注。

城市湿地；湿地保护制度；公众参与

一、城市湿地的定义

《湿地公约》第一条第一款中对湿地作了如下定义："湿地系指，不问其为天然或人工，长久或临时性的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水、盐水水体者，包括低潮时不超过6米的水域"。城市湿地概念的提出时间较晚，在20世纪末期才为学界所关注，其定义大致有两种主流观点。杨云峰教授下的定义中，城市湿地特指位于城市区划中符合《湿地公约》[1]约定的各类湿地，它是人工湿地、半人工湿地和自然湿地的复合体。[2]而潮蒙洛等人提出的观点为：按照湿地的存在形式，特别考虑到人为因素对湿地的影响，湿地可以分为城市湿地和非城市湿地或自然湿地。二者虽各有侧重，但都以人类的活动作为城市湿地最重要的影响因素。

城市湿地作为城市中一个特殊的生态系统，具有重要的生态环境和社会服务功能。城市湿地对于城市的环境调节、资源供应、灾害防治以及人居环境的美化等方面都起到了不可或缺的作用[3]，对于维持大气平衡，减缓热岛效应，实现可持续发展的意义不可忽视。

二、城市湿地保护法律现状与不足

(一)优势

从2013年开始，国家出台了一系列对湿地的保护措施。从国家林业局出台《湿地保护管理规定》到重点建设国家湿地公园[4]，从湿地资源的第二次全国性调查到环保部出台“水十条”“土十条”加大对环境的治理力度，从加强监督体制到创新管理方式，立法方面频繁的动作，也体现出了国家湿地保护的重视和决心。这些举措一改从前由地方干预，“各施其政”的环境治理常态，从国家统战方针入手，结合之前的各项水土单行法和污染防治法，一个初步的环保法律框架已经形成，更有利于之后法规政策构建紧密的联系。

(二)不足

1.偏重强调经济价值，部门间存在矛盾

正如前文所述，长期以来，湿地生态系统的保护价值被机械地以经济价值来衡量，并切割为水、空气等资源和环节，执法等层面也类似地简单以部门做划分，没有辩证系统地兼顾生态系统的整体性和部门执法的联动性。在社会发展中，只重视眼前利益，忽视长远利益，重视经济利益，忽视生态利益[5]，对城市的长远建设可能存在影响。城市湿地系统作为生态的复合体和城市的环境调节枢纽，除了经济价值，更有多元化的生态价值，这恰是维护城市机能必不可少的。因此，执法要摆脱片面看问题，必须有多部门配合，以多重视角优化执法过程。

2.事前的预防和建设力度不够

湿地的功能是多水平和多维度的，湿地的多元功能之间是相互影响的，而经济发展必须是可持续的。[6]要对湿地保护进行综合管理，应当重视湿地保护本身表征的多元统一性，应从长远发展着眼进行规划，更要注重事前制度的建设。目前法条仍然是零星规定了生态事故发生后的处理方法，而城市湿地生态的维持多半和内河污染防治、地区工业管理有关，且利益相关面众多，事后补救成本较高。因此，引进相关制度，加强事前预防建设应尽快提上日程。

三、城市湿地保护制度完善建议

(一)注重单行立法，完善湿地保护法律法规体系

纵观中国湿地保护法律法规体系，在全国范围内尚未有湿地单行立法。为了使群众有法可依，行政部门能执法必严，中央应当加快湿地保护的立法进程。从横向来看对于湿地进行保护的法律法规一般对事前各个主体的权利义务，湿地破坏后责任承担进行规定。从目前行政处罚的种类只有罚金，湿地的破坏价值利益与责任承担的额度不相符合，震慑作用有限。笔者认为可以扩大行政处罚的种类，例如行政拘留，以扼制湿地的破坏之势。

(二)细化湿地保护的责任归属

如前文所述，基层行政机构与湿地保护机构之间存在的职能交叉部分可能对湿地的整体保护，应当从依法层面上对其进行规制，明确当地行政机构湿地保护机构的关系。其一，当地行政机关指导引领湿地保护机构，在保有当地政府对纳入名录的湿地的管理权外，进一步协调二者的责任。但湿地保护机构所管理的地域范围较小，分设二层管理机构浪费行政资源之嫌。其二，对湿地范围作出明确划分，湿地保护机构专司名录中的湿地，当地行政部门专司普通湿地，区分这两种湿地的范围关键在于纳入湿地保护范围的划分界限。该种立法体例更加合理有序，有利于林业部门直接管理湿地保护机构，湿地保护机构独立于行政部门之外，能避免直接受当地的“经济指标”的影响，使珍贵的自然资源受到更好的保护。

(三)优化湿地公众参与机制

基于城市湿地的性质，可以结合周边的城市设施和功能布局进行科学规划，在原有规章和政策的基础上进一步将环境和城市发展紧密结合，进一步优化湿地公众参与机制，依托大学、研究所等科研机构加强对本地生态的理论研究，增强执法的科学性和理论色彩，改进市民的反馈和监督机制，对城市产生的环境和污染问题加强重视，建立环境预案和处理机制成立志愿服务机构，公益组织，鼓励市民关心周边环境和城市建设，以便于激发公民、组织等参与保护湿地的活跃度。更可与企业联手，推动公益活动的举办，增强企业的责任意识和公众的相关认知。

[1]匡耀求，黄宁生.关于《湿地公约》中"湿地"定义的汉译[J].生态环境，2005，14(1)：134-135.

[2]杨云峰.湿地、城市湿地与城市湿地公园概念释源[C].陈植造园思想国际研讨会暨园林规划设计理论与实践博士生论坛，2009.

[3]李春晖，郑小康，牛少凤，等.城市湿地保护与修复研究进展[J].地理科学进展，2009，28(2)：271-279.

[4]王跃先，付鑫蕊.我国湿地法律保护的问题与对策[J].北方经贸，2015(2)：49-51.

[5]朱丹果.我国湿地保护的法律困境及对策[J].延安职业技术学院学报，2014(1)：11-13.

[6]王小钢.论湿地自然保护区跨部门管理的法律问题[J].林业调查规划，2003，28(4)：14-17.

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1006-0049-(2017)17-0267-01