刍论检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

候丹丹

兰州理工大学法学院，甘肃 兰州 730050

刍论检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

候丹丹*

兰州理工大学法学院，甘肃 兰州 730050

面对我国当前环境污染和生态破坏问题日益严重的现状，由检察机关提起环境公益诉讼具有必要性和可行性。本文结合我国目前的立法现状及司法实践，借鉴国外的相关制度，对检察机关提起公益诉讼制度进行设计安排，以促进我国环境公益诉讼制度的完善。

检察机关；公益诉讼；适格原告

一、检察机关提起环境公益诉讼的理论基础

关于检察机关可以作为原告提起公益诉讼，世界各国在理论界和实务界都进行过多方面的探索，并且提出了各种学说。我国的学者也曾对这些学说经过了深层次的探讨和研究，这为深化我国环境公益诉权的研究，完善我国环境公益诉讼的相关制度具有重要的意义。

(一)当事人适格理论的扩张

随着社会经济的发展，环境侵权案件也在不断的增长，公共利益受到的损害难以估量，公民的人身和财产安全因环境问题受到了威胁。随着公共利益的价值日益凸显，传统当事人理论下的“直接利害关系”原则难以满足利益救济的实际需求，因此就出现了程序当事人理论。程序当事人理论是指在诉讼中，当事人主张的利益即使与自己无关，也可以以自己的名义提起诉讼，使其所主张的利益和法律关系上的人得到保护，这在理论上为我国检察机关提起环境公益诉讼提供了可能。

(二)诉讼信托理论

诉讼信托理论是基于实体权利上的公共信托理论发展而来的具有程序意义上的诉权。公共信托理论是指水流、空气等人类赖以生存的因素是全体公民的共有财产，公民为了公共利益将共有财产委托给国家管理。与此同时，当财产遭到侵害时，公民又将一部分诉权委托给国家，由国家代替公民来提起诉讼来保护财产权益，形成了诉讼信托理论。因此，诉讼信托理论为检察机关提起环境公益诉讼提供了强有力的理论基础支持。

(三)公共利益代表人理论

检察机关作为公共利益的代表人，在世界各国得到了普遍的认可。在我国刑事领域，当公共利益遭受到侵害时，检察机关可以提起公诉，因此在民事和行政领域也应当赋予检察机关提起诉讼的权利。同时，作为法律监督者的检察机关有专业的法律人才，有法律赋予的调查取证权，因此，当环境公共利益受到侵害时，检察机关理应作为公益代表人，代表公共利益提起环境公益诉讼。

二、检察机关提起环境公益诉讼的现实基础

目前，我国的环境公益诉讼制度并不完善，在现实生活中，由于在立法等方面的缺失，遇到损害公共利益的环境问题时，部分环境纠纷的解决因原告的不适合而无法通过诉讼的途径来解决，而检察机关作为法律的监督机关，可以利用自身的诉讼资源和经验来保护社会公众的合法权益，因此由其提起环境公益诉讼是必要的和可行的。

(一)保护环境公共利益的迫切需要

近几十年来，在我国经济高速增长的同时，环境污染和生态破坏也日益严重，对人民的生活和社会的可持续发展带来了严重的影响，同时引发了许多社会矛盾冲突，因此通过提起环境公益诉讼来解决环境纠纷是必要的。目前，我国公民提起环境公益诉讼的个人力量有限，而社会组织提起环境公益诉讼的门槛又比较高，因此，需要有强有力的国家机关进行司法救济，来维护环境公共利益，保障公民的人身和财产权益。

(二)检察机关职能和性质的内在要求

从职能上看，检察机关作为国家利益的代言人，在保护国家利益中发挥着无可替代的作用。在公益诉讼中将其作为启动的主体，使其成为公共利益的捍卫者，可以充分利用其在维护非私人领域中的丰富经验，实现对公共利益的有效维护。从性质上看，检察机关是我国的法律监督机关，尤其是诉前监督，可以更好的遏制、制裁破坏环境等违法行为，也符合检察机关的立法宗旨。

(三)我国法治建设的现实需要

目前，我国为了推进生态文明的法治建设，在不断完善环境立法，充分发挥环境保护行政管理职能作用的同时，我国也在不断加强环境司法工作，其中就包括环境司法，环境公益诉讼就属于环境司法的范畴。规定检察机关有权提起环境公益诉讼，更有利于环境公益诉讼的顺利和有效进行，强化了对因环境污染、破坏导致公民人身及财产损害的法律追究力度，使环境法治建设与快速发展的中国经济并驾齐驱，努力实现中国的可持续发展。

三、我国检察机关提起环境公益诉讼的立法现状与司法实践

(一)立法现状

我国法律对检察机关提起环境公益诉讼没有明确的规定，但是以下法律的有关规定经常被引用，作为其提起环境公益诉讼的法律依据。

1.我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这里的法律监督包括了对整个社会公共利益的维护，而环境污染和生态破坏往往伴随着社会公共利益受损，因此对公益诉讼的提起正是检察机关实施其监督职能的体现。

2.《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法利益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定确立了我国的环境公益诉讼制度，但是只是笼统的规定了“法律规定的机关”，并没有具体规定检察机关具有该职能。本文认为，根据目前相关的立法精神和司法实践，这里的“机关”应当包括检察机关。

3.新修订的《环境保护法》第58条对环境公益诉讼作出了规定，赋予了环保组织原告资格，是我国环境公益诉讼制度发展的一大突破。但是比较遗憾的是，该规定只是单纯的规定了社会组织提起诉讼条件，对于检察机关是否具有该资格并未提及，这说明我国对原告资格的立法仍然需要进一步的完善。

4.2015年7月，最高人民检察院出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，对检察机关提起环境公益诉讼进行了初步的、尝试性的规定。该试点方案对检察机关的定位是“公益诉讼人”，要求检察机关对损害国家和社会公共利益的违法行为提起诉讼，包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。虽然只是试点方案，一些规定仍显得粗糙，没有正式的进入立法层面，但是可以看出国家已经开始逐步的重视检察机关在环境公益诉讼方面的职能，这对我国环境公益诉讼制度的发展具有重要的意义。

(二)司法实践

在现实的司法实践中，我国很多的地方检察院有过一些有益的尝试，积累了不少的实践经验，并且取得了良好的社会效果。

首先，在《试点方案》实施之前，在我国的司法实践中，一些地方法院就已经受理检察机关提起的环境公益诉讼案件，其中贵州省的环境公益诉讼一直走在我国各个省份的最前端。其次，在13个省份实施《试点方案》之后，直至2016年6月份，各地检察院向法院提起的环境民事和行政公益诉讼案件共23件，相比实施之前的无人诉、无法诉和不愿诉而导致环境违法行为缺乏司法监督的现象，《试点方案》的实施有效的改变了环境公益诉讼一直以来面临的主体缺位的现象。因此，从我国的司法实践中可以看出，随着试点的展开，检察机关作为原告的公益诉讼案件将会有进一步的发展，并且会逐步在立法层面上有所体现。

四、检察机关提起环境公益诉讼的比较法考察

(一)大陆法系国家相关制度的考察

1.法国

法国无论是在立法上还是司法实务中都对环境公益诉讼有所规定和触及。在立法上，1804年《拿破仑法典》赋予了检察官保护公共利益的起诉权，1806年《法国民事诉讼法》赋予了检察机关民事诉讼诉权，在之后的1976年《新民事诉讼法典》中明确规定了检察机关在遇到公共秩序受损的情况下，可以代表社会行使其所享有的诉权。虽然法国没有专门的法律规定环境公益诉讼制度，但是在司法实务中，环境公益诉讼的案件并不少见。

2.巴西

在巴西的公益诉讼中，检察机关扮演着一个不可或缺的角色。其原因主要在于巴西在程序法和实体法上均对检察机关提起公益诉讼的职能作出了明确的规定。例如，1985年公布的《公共民事诉讼法》中明确授权检察机关可以为了保护社会公共利益提起公益诉讼，这里的公共诉讼当然包括了环境公益诉讼。此外，虽然巴西的法律规定行政机关和社会组织可以提起环境公益诉讼，但是在司法实践中，检察机关在环境公益诉讼中却起着最主要的作用。

(二)英美法系国家相关制度的考察

1.美国

美国关于环境公益诉讼的立法是比较全面的，同时对于原告资格的规定也很宽泛。其中在一些单行的环境法规中赋予检察机关原告资格，比如说《清洁水法》、《清洁空气法》。除此之外，美国的《密歇根环境保护法》也明确的规定了检察机关的诉权。在这些法律规定的基础上，美国的环境公益诉讼制度在司法实践中的发展逐步健全，形成了私人检察总长制度，当公共利益受到侵害时，由国会授权某一个人提起诉讼来解决此类纠纷。

2.英国

英国早期规定的是检察总长可以代表国王以及公众来阻止公共利益的受损，提起环境公益诉讼，任何私人都不具备这项权利。之后这个制度得到了改善，规定了“检举人诉讼”，以公法的名义保护私权之诉，这种诉讼是基于个人的通报，或者说是通过个人的“检举”，并通过检察总长来提起的。英国在不断的修改相关法律，使环境损害者本人和检察长都可以提起环境公益诉讼。

五、我国检察机关提起环境公益诉讼的制度设计

目前，在我国的司法实践中，很多由环境污染和生态破坏引起的纠纷问题都亟待用公益诉讼的途径来解决，但是由于起步比较晚，立法上的缺陷和制度的不完善，使检察机关不能在保护环境公共利益方面更好的行使自己的职责。因此，有必要制定一套符合我国国情的制度来指导我国的司法实践。

(一)立法明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格

在我国，只有法律明确的规定检察机关有提起公益诉讼的权利，才能够从根本上改变检察机关在司法实践中无法可依的尴尬局面。

首先，可以对现有的法律进行适当的补充、修改和解释。例如：在《环境保护法》中可以具体明确对检察机关的定位，赋予检察机关保护环境公共利益提起诉讼的权利，具有原告资格；对《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”进行具体的解释，规定机关包括检察机关，并对具有的程序和职能作出具体的说明，使其在现实中更明确、具体且有可操作性；在《行政诉讼法》中规定环境行政公益诉讼，检察机关可以针对负有环境监督管理职责的行政机关违法行为或者不作为提起诉讼；也可以将《试点方案》提升到立法层面，给予检察机关提起诉讼的法律依据。其次，也应当赋予地方立法机关一定的权力，使其能够根据本地实际情况制定环境公益诉讼的法律文件和具体操作规范。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的程序

1.诉前程序

检察机关提起环境公益诉讼应当设置诉前程序。首先，设置诉前程序，对起诉条件予以限制，可以防止检察机关权力滥用的“滥诉”现象的发生；其次，在行政公益诉讼中，诉前程序可以督促有关行政机关履行职责，节约诉讼资源，同时也可以避免造成司法权对行政权的过分干预。《试点方案》对检察院提起环境公益诉讼规定了一个月的诉前程序，对之后的正式立法起到了示范作用。

2.举证责任

对于环境公益诉讼的举证责任，应该根据具体的案件类型，将公益诉讼的各个要件事实在双方当事人之间进行合理分配。在环境民事公益诉讼中，由污染者对其不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任，在环境行政公益诉讼中，由行政机关对其自身行为的合法性承担举证责任，而检察机关应当对损害环境公共利益的基本事实提供初步的证据和简单的因果关系证明。

3.调解与和解

检察机关提起环境公益诉讼的目的是为了保护公共利益，在民事公益诉讼中，诉讼请求通常为停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等，在行政公益诉讼中的诉讼请求为要求行政机关纠正违法行为或者履行法定职责，因此，在不违背公共利益且不侵害受害人合法权益的前提下，检察机关与环境侵权人和行政机关可以进行和解和调解。目前，在我国的司法实践中，以调解和和解的方式结案的案件已经有很多，并且达到了很好的效果。

[1]李艳芳，吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位[J].中国人民大学学报，2016(2).

[2]肖建国.巴西赋予检察机关提起公益诉讼职能[J].检察日报，2015(4).

[3]张锋.检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构[J].政法论丛，2015(1).

[4]李俊.检察机关提起环境公益诉讼相关法律问题研究[D].西安：西安建筑科技大学，2014.18.

[5]仲艳.我国检察机关提起环境公益诉讼的理论探析[D].济南：山东大学，2007.26.

候丹丹(1992-)，女，汉族，兰州理工大学法学院硕士生，研究方向：环境法。

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