关于强化基层执法人员法治素养的思考

陶进华

中共成都市委党校，四川 成都 610110

关于强化基层执法人员法治素养的思考

陶进华*

中共成都市委党校，四川 成都 610110

在正风肃纪，反腐倡廉，老虎苍蝇一起打的背景下，在规范微权力，治理“微腐败”工作正如火如荼开展的时候，笔者遇到这样一个案例：2016年12月1日某区安监局工作人在既不着装，又不出示执法证的情况下，态度蛮横地径行进入某汽修厂进行安全检查。为弄明白来者身份，双方还闹到了派出所。经过调查取证，执法人员发现该厂有一个油漆工没有进行职业健康体检，一个油漆学徒工没有进行上岗前职业健康体检，于是要求整改，即按规定进行职业健康体检。该厂按区安监局要求组织员工进行了体检，并得到区安监局认可。随后，区安监局又依法组织了听证会。2017年1月13日，该局在经过集体研究后，依据《职业病防治法》的相关规定，以该厂2015年一个油漆工没有进行职业健康体检，一个油漆工没有进行上岗前职业健康体检为由，对该企业作出罚款8万元的行政处罚。该厂不服并对这个处罚并表现出非常的气愤与抵触，认为这个处罚对它们太不公平了。因为它们已按要求整改并得到认可后仍要对其过去的行为进行处罚，错都改了还要处罚吗！该处罚后经区政府行政复议预以维持。目前该案正在行政诉讼的过程中。

该案为何引起当事人的激烈的对立、反感和抵触，原因何在？窥一斑可见全貌。通过对该案的认真调查了解分析，我认为在坚持依法治国，建设法治国家，法治政府的今天，有些基层执法人员法治素养亟待强化和提高。基层执法人员在现实的执法活动中，虽然行使的是最基层看似微权力的行政执法权，但他们代表的是党和政府的形象，代表的是法律，他们和老百姓零距离接触，是打通法律实施最后一公里的关键。没有他们法治素养的提高，法治国家，法治政府，法治社会是难以建成的。现结合本案，通过自己的研究和分析，就如何强化基层执法人员的法治素养谈几点思考，以就教于同仁，以助益于基层执法人员法治素养的提高。

一、基层执法人员必须改变传统的意识、思维和行为方式，全面树立全新的法治思维和法治方式，法治素养方能提高

首先，基层执法人员必须牢固树立权力必须受到监督制约的意识，主动自觉地让自己的行政权力受到监督制约。不受制约的权力必然带来权力滥用和腐败，这是亘古不变的经验。然而，由于我们长期处于封建和半封建的社会，缺少民主和法治的传统，老百姓的权利观念淡漠，加上学而优则仕，官本位思想浓厚，当权者往往高高在上，喜欢为民做主，漠视老百姓的权利，总把管理对象当成可以任意揉捏的面团。本案中，区安监局的执法人员就随意进入汽修厂，既不着装，又不亮证，还态度粗暴地说，我想让你们关门就关门。试问，我们行使的是人民赋予的权力，怎么能这样无理蛮横地对待人民呢！这种权力不受监督，任意对待相对人的行为必须改变，尊重和服务好我们的主人，尊重好我们的管理和服务对象。否则我们的执法活动就难以得到老百姓的理解配合和支持，大家的法治信仰就难以建立，法治社会就难以建成。

其次，实现人情与关系思维向法治思维的转变。我国历来是一个处在自然经济的汪洋大海的社会，是一个熟人社会、人情社会，许多人遇到事情，首先想到的是有没有熟人、关系，可不可以“走后门”。在这样一个以权力为基础、以人际关系维系的社会中，人情世故成了比学识、能力更重要的“制胜因素”。但是，随着改革开放几十年的发展，随着工业化、城镇化的快速推进，中国已由一个农业社会变成了一个工业社会，由一个熟人社会变成了陌生人社会，法律已深深地嵌入我们的生活，我们的生命健康、孩子就学、财产管理、工作岗位等都由陌生人负责。在这样的背景下，老百姓的法律意识必须增强，基层执法者的法治思维必须提高。如果执法者不能实现人情与关系思维向法治思维的转变，就难以维系社会的公平正义与和谐稳定，社会就会陷入混乱和无序。人情与关系思维其实是对法律、规则、政府公信力的不信任，基层执法者必须认真加以克服，决不能让法律的天平在人情、关系、金钱面前倾斜。

再次，克服选择性、运动式的执法方式，确立常态化正确执法的方式，充分体现法律面前人人平等的原则，实现法律对社会生活的有效控制。我们长期习惯于选择性、运动式的执法方式，这其实是对法律实施和法律秩序的破坏。难道某人某企业在非选择性、运动式的执法时间就可以不守法吗，法律在这个时间就没用没权威吗。本案中，区安监局只对一家汽修厂进行安全监督执法，用杀鸡吓猴的方式推进全区安全监督执法，让大家都去做好职业健康体检，保障职工的身体健康。尽管执法动机是好的，但这种执法方式是值得商榷的。试问，在查处这家企业之前，区安监局在认真履职尽责，搞好职业卫生监督检查和宣传教育吗？在严格法律实施上有没有失职渎职的行为呢？答案是不言而喻的。我们一定要摒弃这种选择性、运动式的执法方式，确立常态化正确执法的方式，让大家感到法律在任何时候都是公平的，而非风暴式执法时才管用。才能保证法律对任何人，在任何时间都能得到正确实施，从而维系良好的法律秩序，树立法治的权威。

二、基层执法人员必须努力提高业务能力，善于正确运用行政自由裁量权

经过几十年的经济社会快速发展和法治进步，广大基层执法人员的法律意识都有很大提高。现实执法中，公然不依法办事的行为已经较少。现在的问题是，由于权力具有天然的膨胀性、扩张性和易受腐蚀性，是一把极难驾驭的双刃剑，用得好可以为民造福，用得不好可以祸及他人和自己。因此，基层行政执法权还在不断受到权力、关系、金钱、人情等的影响，破坏法律的公正性，损害老百姓的合法权益，影响党和政府的形象。

基层执法人员法治素养的提高，首先，必须提高基层执法人员的业务能力，让其能正确地认定事实，适用法律，依照法定的程序和要求作出正确的处理决定。关于事实认定，处理决定达到事实清楚，证据确实充分的要求。要尽力避免主要证据不足的情形出现。主要证据不足“主要表现在以下几个方面：其一，构成事实存在的要件不全。一个行为依法成立需要若干个事实同时具备才成立时，只凭其中的一个或几个就作出行政行为。其二，据以作出行政行为的事实没有相应的证据证明和支持。其三，据以作出行政行为的证据不合法。”①从前面的案例看，发现违法事实，但经整改合格后，又在先前违法事实没有查清的情况下作出处罚，应当说是该处罚是事实不清，证据不足，在满足主要证据充分的条件是有问题的，可以说没有证据。关于法律适用错误，“通常表现为行政机关对事实的定性错误，对法律、法规适用范围和效力的把握错误，对法律、法规的愿意、本质含义和法律精神理解、解释的错误，或者有意片面适用有关法律、法规规范等。”②从上列案例来看，基层执法者从主观出发，而非从客观行为的事实、情节、危害、影响出发，机械地选择性地适用不利相对人的法律，不考虑其它有利于相对人的法律也是一种很值得关注的现象。这种现象不仅违反了法律的公平公正，而且极易引起相对人的反感。因为一种很轻微的行为就会产生很重的处理结果，表明上看似合法，其实不合理、不适当，有违过罚相当原则，有违比例原则，是法律适用上的错误，应当在全面考虑衡量的基础上适用法律。在法律程序的适用上，有些执法表面上都是按程序走的，但基层执法人员既不明白法律程序对保障实体权利的作用，也不明白法律程序是对相对人人格尊严的尊重和民怨化解作用以及对行政争议的定纷止争作用，更不明白这种法定程序是保障相对人合法权益、防止行政机关违法行政的必要条件。这种事先和事中的保障手段比事后的纠正手段在一定程度上更为重要。有些执法人员就让程序空转，徒具形式。正如伍正华在《程序假转是制度之耻》中讲到的“程序假转的深层危害，不仅仅会滋生腐败，更重要的是摧毁人们对制度的信任，对法治的信仰……。但如果什么事都按‘潜规则’那一套走，程序空转、假转，就会出现‘打个官司也去找人’的巨大反讽，让法律和制度的节操‘碎了一地”’。由于事实认定的不准确，法律适用的机械性和选择性，程序的虚置和空转，处理的结果的偏差、错误、不公正就成必然，要建设法治国家、法治政府、法治社会就自然会成为空谈。所以。我们要提高基层执法人员的法治素养就必须努力提高其业务能力，正确认定事实、适用法律，有法定程序就适用法定程序，没有法定程序就适用正当程序，确保公平公正公开的得出法律结论，让当事人心服口服，定纷止争，案结事了。

其次，基层行政执法人员必须善于正确行使行政自由裁量权，防止滥用职权和行政行为明显不当。由于现实生活的复杂性和法律的滞后性与不周延性，法律必须给行政执法者行政自由裁量权。权力天然具有膨胀性、扩张性和易受腐蚀性的特征，极易滥用。行政自由裁量权也不例外。现实中，基层行政执法人员行使行政自由裁量权由于受到自身法治素养的限制，由于受到权力、关系、金钱、人情等的影响，极易出现滥用职权的情况。从主观上讲，就是行政行为的出现不是出于法律规定的目的，不是为了公共利益，而是为了私人、单位或小团体的利益。考虑了不应当考虑的因素或没有考虑应当考虑的因素，让权力的行使受到个人好恶、歧视、偏见的不当影响，甚至对相对人态度恶劣，对待粗暴，任性而为。以致客观上出现很不合理、明显不公的处理结论，违背一般人的理智，违反一般的公平观念，违反法律平等适用原则和比例原则等。同时基层行政执法人员要认真学习和考虑新行政诉讼法规定的行政行为明显不当的规定。明显不当的行政行为主要包括三类情况，一是同类违法行为，程度、后果、影响相似而处理结果明显不同，畸轻畸重。二是明显违背国家基本方针政策的，如有的地方乱收费乱罚款，虽然有地方文件，但违反中央文件基本要求的。三是为了地方利益而影响大局工作的行政行为。如为建形象工程，强征农地，且补偿明显不合理的。我们要按照行政诉讼法要求，避免行政行为明显不当，否则就会被撤销。

最后，要严厉禁止公然、明显滥用职权的行为。在过去的现实中屡屡出现的跨省抓捕与因言获罪案，应当讲是执法违法，公然滥权的典型。由于权力的影响和干预，不少地方把本属于民事纠纷的名誉侵权案件活生生地变成了诽谤案，既破坏了公民的言论自由权，更侵犯了公民对国家机关工作人员的批评、建议、检举、控告权等宪法性权利。这种行为屡禁不绝，除了所谓为了地方和领导的形象外，根本的原因在于权大于法的人治思维在作祟。要提高基层执法者的法治思维，必须以严格的责任追究制度方能杜绝，方能彰显法律面前人人平等原则，切实树立法律的权威和百姓对法治的信仰。

三、强化行政复议和行政诉讼对行政行为的监督，才能督促基层执法人员法治素养的切实提高

长期以来，随着我国经济社会的转型，我国出现了大量的社会矛盾。这些矛盾很多都是有官民矛盾，即行政争议产生。但是我们国家解决矛盾纠纷的基本格局是“大信访中诉讼小复议”，人们“信访不信法”。就其原因，人们分析了很多原因，有思想观念、体制机制、人员素质、经费保障、执行不力等不一而足。其实一句话，行政复议和行政诉讼作用不大，难以真正保护相对人的合法权益。于是人们不愿走法律途径，而更愿意去找上级党委和政府“讨说法”。这其实是对基层政府及其工作人员的不信任，是基层政府在化解社会矛盾上的部分失灵。

目前，为了解决这些矛盾，把矛盾和纠纷化解在基层，我们已先行修改了行政诉讼法，并正在着手修订行政复议法，希望从制度上解决信访不信法的问题。笔者认为，要让行政复议和行政诉讼制度真正发挥作用，必须从建立和落实责任制入手，加强体制机制创新，提高经费保障和人员素质，着力转变官官相护的思维。其实官官相护的思维是一种落后腐朽的讳疾忌医的思维，是一种缺乏大局观念的表现，不管从地方利益，还是个人利益来讲皆是如此。反映党和人民利益的法律反映的利益才符合大多数人的利益，只有按其办理，才能维护人民利益，才能实现国家和社会的长治久安。

只有充分发挥行政复议和行政诉讼的监督作用，真正让基层执法人员实现对法律遵守和敬畏，他们的法治观念、法治思维和法治能力才能提高，他们的法治素养才能提高，才能为维护社会的公平正义发挥他们应有的作用。

[1]江必新，邵长茂，著.新行政诉讼法修改条文理解与适用[M].中国法制出版社，2015：262.

[2]同上，第263页.

陶进华(1964-)，男，汉族，四川邛崃人，成都市委党校法学教研部，副教授，从事行政法、民法和突发事件应对研究。

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