论廉政制度与文化养廉的合力反腐效应

曹亚青

(燕山大学文法学院,河北秦皇岛066004)

论廉政制度与文化养廉的合力反腐效应

曹亚青

(燕山大学文法学院,河北秦皇岛066004)

腐败是政治之癌,一国之瘤。防治贪污腐败现象对于正处于社会转型时期的中国来说,显得尤为迫切和紧要。我国历年来反腐实践表明,仅靠单一的反腐方式是不能起到全面彻底整治腐败的效果。从廉政制度和廉政文化的合力反腐功能入手,提出了廉政制度和文化养廉合力的政策方略,主张从全局出发,形成三位一体的全面反腐效能,使执政者由“不敢腐”到“不能腐”,最后做到“不想腐”。

廉政制度;廉政文化;合力;反腐

党和国家历来高度重视反腐倡廉工作,特别是十八大以来,我国整治腐败取得了巨大的成就。但从目前实际情况看,反腐任务仍然十分艰巨。令人深思的是,如果不从根上解决问题,打掉了现有的“老虎”和“苍蝇”,可能还会出现新的“老虎”和“苍蝇”。本文认为,只有将廉政制度建设和廉政文化建设结合起来,才能从根源上扼杀腐败现象,打造出干净、透明、廉洁的执政环境,政府才能更好地为人民谋幸福。

一、我国的廉政制度与廉政文化建设

新中国成立以来,党中央在不同的历史时期进行了不同的反腐实践,取得了一定的反腐效果,也暴露出相应的现实问题,反腐倡廉建设仍在路上,值得深思。

(一)行政腐败治理的基本模式

反腐模式是指以引导、规范和监督反腐败为目的,综合国家的经济、社会、政治、文化等因素,在反腐败过程中形成的一定结构的有机体。由此,差异颇显的汗青时代出现了四种反腐模式:权力反腐、运动反腐、制度反腐和文化反腐。四种反腐模式可以分为两大类,权力反腐和运动反腐属于临时性措施,治标不治本;制度反腐和文化反腐属于长久性举措,可以标本兼治。

改革开放以来,党和国家主要用领导者享有的权力进行反腐斗争,这种反腐模式是以权力为主,通过领导权力意志推动,以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。此模式优势在于反腐既高效又便捷。运动反腐是大规模地运用群众运动来惩治腐败分子的政治运动的一种模式。新中国成立初期,全党就是通过整风运动、“三反”“五反运动”等运动反腐来惩治解决党内出现的腐败问题,在非常态的社会中对腐败分子确实形成了巨大的打压态势,但由于此模式的局限性,腐败还会周期反复。不可否认,在腐败猖獗的时期、在针对腐败问题异常严重的大案要案处理上,权力反腐和运动反腐作用显著,可以立竿见影,但权力反腐和运动反腐都不能肃清腐败的根源,其效果必然是可以治标却难以治本。

与权力反腐和运动反腐不同,制度反腐和文化反腐都是从根本上和根源上治理腐败的战略性举措。制度反腐主要依托宪法和法律的神圣威严,用事实说话,对腐败分子绳之以法的模式。优势在于具有持久性、基础性、不变性,不依赖领导者个人权力意志,任何腐败分子和行为都难以逃脱法律制裁。文化反腐是通过建立廉政文化体系,建立廉政习俗,养成全民性的廉政与反腐意识,在全社会形成倡导廉政和坚决反腐的文化氛围,从认知、道德、良心层面形成廉洁为美贪腐为丑的文化心态与社会共识。一旦有个别人发生腐败,则会产生“老鼠过街人人喊打”的超然正气,使腐败行为难以容身。但是制度反腐和文化反腐也都有其弊端,制度反腐能够从表层以他律的方式从根本上抑制和整治腐败,仍然难以解决深层的根源问题;文化反腐能够从深层根源防治腐败,但作用缓慢,建设难度大。如果将制度反腐和文化反腐两者之间相比较,可以说制度反腐治标,文化反腐治本。制度反腐考的是强大的他律的路径,文化反腐则是深层的自律路径。如果将制度反腐和文化反腐二者有机结合起来,可以优势互补,相得益彰。针对制度本身存在着不完整性和制度执行过程中人格依赖性的不足,文化反腐能够通过引领执政者的价值导向进行弥补,让其在内心深处建立一种自我约束的机制,保证执政人员由“不敢腐”、“不能腐”做到“不想腐”,才能真正构建起标本兼治的反腐模式。这就是本文所强调的“合力反腐效应”。

(二)我国廉政建设的实践过程

从新中国成立以来,党中央在反腐倡廉建设上不断地探索,主要形成了三个阶段的历史实践。

1.新中国成立之初至1978年的反腐实践。新中国成立之初,针对党在全国执政的新形势,开展了“三反”运动,有力地遏制了腐败。随着社会主义初期建设的开展,以群众运动的模式开展农村社会主义教育运动和“五反”运动以及“文化大革命”时期以阶级斗争直接取代了反腐倡廉建设,在一定程度上严重阻碍了我国反腐倡廉建设的顺利开展。

2.1979 年至2002年的反腐实践。改革开放以来,党中央强调精神文明建设和物质文明建设两手抓、两手都要硬。针对党风廉政建设方面存在的问题,改革开放之后党中央相继出台《关于加强党同人民群众联系的决定》以及《关于加强党风和廉政建设的意见》等文件。深入开展多种形式的党性党风教育,并及时做出《关于加强和改进党的作风建设的决定》,对腐败分子敢于动真格,严厉处置了成克杰、胡长清以及王怀忠等一批腐败分子,切实以党风廉政建设的实际成效真正取信于民。

3.2003 年以来的反腐实践。十六大以来,党中央倍加重视反腐倡廉建设工作。2005年1月,中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。十八大以来,开始全面布置建设廉洁政治的任务,并首次把反腐倡廉工作排在党的五大建设的第四的位置。“习近平总书记着重指出必须不断增强对权力运行的监管,让权力在制度的笼子里运行,完善惩戒机制、防范机制以及保障机制,使其不敢腐、不能腐、不易腐。”[1]

(三)我国廉政建设的现实问题

历届领导党中央一直重视反腐倡廉建设工作,取得了空前的反腐成效,但也面临着一些现实问题,若不解决,将会危害到我国社会主义廉政建设。

1.廉政制度不完善。当代中国处于转型时期,廉政制度相对不够完善和健全。主要表现在:“一是制度短板,由于反腐败制度本身存在一定程度的缺陷,导致在反腐倡廉工作中虚设。二是制度离散,即反腐败制度缺乏系统协调性使得整个制度体系无法形成整体合力效应。三是制度盲区,即由于‘元制度’设计上的缺位和越位导致反腐倡廉制度无法触及一些相关领域或相关人的现象。”[2]

2.廉政文化滞后。首先是受贪污文化的不利影响,诸如把官衔当作一种核心社会价值的尺度去衡量个人价值、确立各自的地位的官本位思想以及能够促使很多官员处于权力的核心位置,社会的治理完全成了人治而非法制的家长制思想。这些不良官场文化,使得公职人员在此影响下一荣俱荣、一损俱损,要么同流合污,要么被排挤在外。另外,廉政文化建设在一些地方部门搞形式主义,玩“上有政策,下有对策”的花招,进而导致对廉政文化的宣传不到位,忽视了作为建设和监督主体的群众力量,并且创作的廉政文化作品也主要是以警示为主来针对领导干部的内容,没有贴近群众基础,使群众参与和推动廉政文化建设的热情提不起来,在一定程度上制约廉政文化建设的良性发展。

3.腐败问题丛生。由于现阶段廉政制度不完善、廉政文化相对滞后,随之带来了一系列的腐败问题,社会影响恶劣,形势尤为紧迫。腐败问题主要表现为以下特点:一是单人腐败向整体、团体腐败发展,呈串案、窝案、案中案趋势。二是腐败由基层普通干部向中高端领导管理干部进行蔓延,呈高端化趋势。三是腐败以部门为单位,进行“公权私化”,凭借部门优势“靠山吃山,靠水吃水”,呈“近水楼台先得月”的不良风气。四是腐败犯罪呈高学历、低龄化现象。检察机关在办案中表示:涉入腐败人群学历越来越高,年纪越来越年轻,犯罪年龄由平均59岁降到39岁。五是腐败逐渐由高职位向下滑落,转向基层发展,呈落势化趋势。六是腐败现象中个别官员经常通过职务之便谋取不正当的利益,甚至任人唯亲,呈家族化趋势,正所谓“一人得道鸡犬升天”。

二、廉政制度和文化养廉合力反腐功能

在我国反腐倡廉建设工作中,如果说廉政文化可以帮助公职人员筑起强大的防腐心理樊篱,那么,健全的反腐廉政制度则是保护公职人员在面对蛊惑和不良私心时不被侵蚀破坏的牢固城墙。若是片面夸大廉政文化的自律功能,那么反腐城墙就会变得不堪一击,相反,若片面强调廉政制度的外在作用,而没有支持廉政制度生存的文化土壤环境,那么廉政制度即便再好也只是一种华丽的摆设。在得不到公众文化认同以及对腐败漠视的文化氛围下,再与时俱进的廉政制度都会在反腐倡廉中力不从心、顾此失彼。所以单纯依靠单一的反腐路径不能有效根治腐败现象,只有将廉政制度和廉政文化建设有机结合起来,才能实现全面防腐、综合反腐、彻底反腐。

(一)上下并行的双重反腐路径

廉政制度是指党中央由上而下通过制定科学严谨以及合理有效的规章制度和公正程序来确保下层公职人员的行为规范性。一旦确立法律制度,相关公职人员就必须无理由服从,没有人凌驾于制度之上,搞特权。廉政制度就是由上而下的规范公职人员的行政行为。廉政文化则面向全党全社会,通过潜移默化地营造公正清廉的文化土壤,全方位、全系统地通过褒扬廉洁从政和贬斥贪污腐败的价值标准润物细无声地净化人们的思想和行动,形成由下而上的文化反腐路径。只有通过上下并行的双重反腐路径,才可以从源头上遏制腐败现象。

(二)刚柔并济的整治腐败手段

廉政制度在整治反腐过程中往往“以法律条例、规章制度等正式条文表现出来,表现出显著的确定性和固定性,强制规范每个人”[3],反腐制度就是以这种刚性手段使人们必须遵守各项法则并廉洁从政。与廉政制度不同的是,廉政文化则通过一系列的价值观念、风俗习惯、道德等柔性手段来发挥作用的,发挥效果因人而异,具有不稳定性,但可以激发公职人员自觉去养成廉洁正直的道德意识。所以只有发挥刚柔并济的整治手段,才可以把中国反腐倡廉建设工作引到良性发展的道路上来。

(三)标本兼治的综合反腐举措

党中央实践深刻表明,运动反腐和权力反腐只能暂时遏制腐败现象,只能事后惩治腐败,起到治标的作用,只有制度反腐才能走出因时而变的困境。邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[4]“制度反腐”不随领导者个人主观权力意志的改变而改变,在法律制度面前人人处于平等地位,避免了运动反腐的盲目性和权力反腐的主观随意性,保证反腐斗争的常态化和持续化。但是如果仅有制度反腐,单纯挥舞着执法和起诉的大棒也只能治标,还要文化养廉建设,目的在于通过在其内心建立防腐思想屏障进而从源头上解决腐败,两者结合反腐才能更长远、稳定。所以,要想达到标本兼治的效果就必须将廉政制度和文化养廉有效统一起来,才可以从源头上彻底清除腐败现象。

(四)自律他律结合的内外约束

廉政制度是通过利用人身之外的法律法规来刚性约束腐败行为的外在制约,是一种他律机制,而文化养廉则是利用人内心的廉政思想道德素养来消除腐败动机的内在约束,是一种自律机制。“制度反腐通过强调制度体系本身利用他律来凸显工具性价值对腐败进行的整治,与此同时,目的性价值即文化养廉的自律价值也需要实现”[5]2,必须让民众能够在心底认同廉政制度、敬畏制度,才能从源头上扼杀腐败思想。所以,必须通过他律和自律的内外结合的“双层保险”才能真正防治腐败。

(五)三位一体的全面反腐效能

十八大以来,党中央深入开展群众路线以及党风教育实践活动,习近平总书记明确利用“八项规定”从严治党。由此,党要管党和从严治党的要求上升到更高的层面,用制度管权管事管人,通过将权力关进制度的笼子里来加强对权力的约束和监管,坚决一起打击“老虎”和“苍蝇”[5]3,使公职人员由于腐败的高成本和高压的危险从而“不敢腐”。因为设有完善健全的防范机制和有效的保障机制,权力能够有效沿着制度化、法制化的良性轨道开展,使得公职人员“不能腐”。更重要的是,在全社会中还要树立以“廉洁为荣、腐败为耻”的文化氛围,提倡宣传廉洁文化,并对腐败现象持“零容忍”态度去坚决打击,在公职人员心中形成“不想腐、不愿腐”的强大心理防线。只有这样才可以建立“不敢腐”“不能腐”“不愿腐”三位一体的全面反腐体系,真正防治腐败。

三、构建廉政制度与文化养廉合力的政策方略

上述分析表明,当前中国处于社会转型时期,我国腐败现象屡禁不止,重要原因是反腐制度的不健全,最根本的原因是廉政文化滞后。而且,我们在注重廉政制度建设的同时,必须同时搞好廉政文化建设,并将二者有机结合起来,形成功能强大的廉政制度与文化养廉的合力反腐效应。

(一)健全科学透明的行政责任制度

在市场经济活跃的时代大背景下,我国公职人员若是缺乏责任的限制很容易滋生腐败,所以打造一个透明公开的岗位责任机制尤为关键。库珀指出,主观责任是“根植于我们自己对忠诚、良心、认同的信仰。……具体表现为某种形态的价值观、态度与信仰”[6]。要坚持职、责、权、利四者相统一的原则,形成一种连续的动态。对个体而言,它既是“一个人内在原则和义务一致”的连续性,也是“原则和行动的一致性”的连续态[7]。同时,还需要形成配套的法律法规制度,对公务员最低的道德底线上升为法律,将法律权威完善于道德自律当中,可以对现有的《公务员法》进一步明确其权责,增强其可操作性,对失范行为予以严惩。并实行阳光透明的政务公开制度、行政人员奖惩制度、财产申报制度等,设立独立的行政伦理管理机制,专门负责行政伦理的管理。充分发挥岗位责任制中确定岗位责任人的制度优势,出现问题能够快速确定并追究行为负责人,有效保证追责有途。

(二)建设中国特色社会主义廉政文化

科尔伯格认为,一个人“要做出成熟的道德推理,必须有成熟的认知能力”[8]。建设中国特色社会主义廉政文化不是一朝一夕的事,具有长期性,并且要“在全社会通过全方位、多渠道、多样性地去倡导‘以廉洁为荣、以腐败为耻’的文化氛围增强学习廉政文化的意识,通过加强廉政文化建设坐实我国的反腐倡廉工作”[9]。这就不仅要继承吸收传统中国廉政文化养分中的精华,而且还要汲取先进国家在文化养廉建设中的先进实践经验和优秀成果。建设社会主义廉政文化工作必须从根源做起,根源便是我国历经不同时代总结的且永不褪色的廉政建设的宝贵思想认知。老子的“祸莫大于不知足”思想,孟子的“政在得民”理论,墨子提出的“俭节则昌”和“先天下之忧而忧”等思想[10],在中国社会主义廉政文化建设中仍具有现代价值。除此之外,还要善于汲取国外精华,诸如借鉴新加坡先进的反腐倡廉制度,制定阳光透明的财产申报制度、高薪养廉制度,设立高效权威的反腐机制以及对贪腐之风持坚决打击的“零容忍”的态度,还有英国强大的廉政文化宣传力度以及全方位的监督体系。总之,要善于结合中国现有廉政法律制度,对以上思想和实践经验取其精华,去其糟粕,建设中国特色的社会主义廉政文化。

(三)理顺廉政制度与廉政文化的关系

当前对廉政制度和廉政文化的关系认识存在一些不足,不利于反腐倡廉工作的深入开展,只有理顺二者的关系才可以更好地进行反腐倡廉建设。廉政制度和廉政文化既存在差异,又存在统一性,两者是对立统一的辩证关系。二者的对立关系表现为“形成机制的理性与非理性、变迁的快与慢、强制约束与非强制约束、作用机制的外在与内在,功能的抑与扬”[3]3等方面,二者的统一性主要表现在反腐倡廉建设中是相辅相成,相互促进的。如果片面强调廉政文化,在这种物欲横流的社会,反腐堤坝不堪一击;如果片面夸大廉政制度,而得不到公职人员和民众的敬畏和认同,那再好的廉政制度也只能是花瓶式摆设。只有意识到廉政制度和廉政文化存在的对立统一的辩证关系,将二者同时运用到反腐倡廉建设中,便可以巩固中国廉政文化建设成果,推进廉政制度的改革和健全。

(四)建立客观公平的廉政评价体系

建立公平客观的廉政评价体系,能够有效防止考核流于形式的局面,应做出以下改进:一是改变主体单一的考评方式,必须综合各主体考评、评价和考试相统一,才能更显廉政考核的公平客观性;二是改变原有单一的考评时段,考评不仅要注重过程,还要注意衔接好任职前的考评,坚持不同时间考评结果的衔接,突出考评的长期性,才能从全面考察公职人员的行政行为;三是改变单一性质的考核方式,要更加注重考核的客观可测性和可操作性,要建立可操作、可量化的廉政考核指标体系,坚持定性与定量、静态与动态以及过程与结果相统一的考核原则,让廉政考核起到实际的效果,只有这样才能有效预防公职人员腐败行为的发生。

(五)完善政府行为的社会监督机制

我国现阶段的反腐主体呈离散化结构,不利于整体合力的发挥。具体来说,可以从以下几个方面完善社会监督机制:首先,依据美国行政伦理管理的做法,成立独立的“伦理办公室”,对失范行为严惩不贷;其次,改变之前纪律检查委员会“一把手领导”“一把手监督”的局面,将其纳入中央国家机关垂直管理,相对独立地监督行政行为;再次,建立上下级、同级之间相互监督的信息对称的行政监督机构,坚持零容忍态度,坚决防止权力的滥用;最后,重视公众的知情权,形成“人人参与,人人监督”的良好社会氛围。通过宣传反腐相关作品,调动广大群众监督的积极性,要利用好社会团体、新闻媒体、公民个人等不同监督主体的作用和效果,使其更好地发挥合力监督作用。所以,反腐主体必须整合成一个反腐系统,才可以在反腐中发挥其合力效果,有效防治腐败。

[1]习近平在党的十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的重要讲话[N].人民日报,2013-01-23(01).

[2]刘占虎.制度反腐、过程防腐与文化倡廉:中国特色反腐倡廉道路的探索与思考[J].马克思主义与现实,2014 (1):2.

[3]田湘波.廉政文化与廉政制度关系辨析[J].廉政文化研究,2010(4):1-7.

[4]邓小平文选:第2卷[M].2版.北京:人民出版社,1994: 333.

[5]天旭明.善制与善德的耦合:论制度反腐与廉洁文化建设的协同[J].理论与改革,2015(2):2-3.

[6]特里.L.库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].张秀琴,等译.北京:中国人民大学出版社,2001:74.

[7]Lynne McFall.Integrity,in ethics[J].The university of Chicago Press,1987(10):5.

[8]Kohlberg,L.Essays on moral development:Volume I: Philosophy of moral development[M].N Y:Harper and Row,1981:138.

[9]张胜军,罗淑梅.文化反腐:我国反腐倡廉工作的重大创新[J].吉首大学学报:社会科学版,2008(4):3.

[10]李方菁.古代廉政文化对中国特色反腐的现代意义[J].历史与文化,2015(4):2.

On the resultant effect of the integrity system and anti-corruption culture

CAO Yaqing
(Grammar College of Yanshan University,Qinhuangdao 066004,China)

Political corruption is the cancer and a tumor of the country.It is particularly urgent and important to prevent and control the corruption for China in the period of social transformation.The anti-corruption practice of China shows that depending on a single way of anti-corruption is not to have the comprehensive effect of renovating corruption.From the resultant function of the integrity system and the integrity culture,this paper combines the integrity system and the integrity culture to build the policy and strategy.The formation of the trinity comprehensive effectiveness of anti-corruption from the overall situation.Therefore,the rulers will be from“dare not corrupt”to“do not rot”,still achieve the“don’t want to rot”finally.

the integrity system;the integrity culture;resultant force;anti-corruption

D262.6

:A

:1671-9476(2017)01-0079-05

10.13450/j.cnkij.zknu.2017.01.18

2016-05-10

曹亚青(1993-),女,河北邢台人,硕士研究生,研究方向为现代行政伦理。