国土资源档案管理新变化带来的思考

金红卫/青田县国土资源局

傅荣校/浙江大学公共管理学院

1 国土资源档案管理的重大变化

近年来，随着信息技术运用和国土资源管理的不断深化，我国国土资源档案管理领域呈现很大变化，一是概念体系复杂化，二是管理平台技术化。

1.1 国土资源档案概念复杂化

国土资源档案作为国土资源各项工作的真实记录，具有重要价值。然而，早期的国土资源档案主要聚焦土地管理档案的范围，即关注在土地资源管理、开发、使用过程中形成的，具有保存和利用价值的文字材料、图表、声像材料。后来不断概念扩展，认识不断深化并不断复杂化，尤其是有关主管部门出台了几个不相配套的文件，使得概念的关系问题更为复杂化。

1.1.1 国土资源数据与国土资源档案的关系难以界定

2010年9月国土资源部颁发的《国土资源数据管理暂行办法》（下称《暂行办法》）指出国土资源数据“是指各级国土资源管理部门在履行国土资源规划、管理、保护与合理利用职能过程中需要使用的数字化成果。”在类型上作了这样的区分：一是各级国土资源管理部门组织实施的国土资源规划、调查、监测、评价等重大专项形成的各类国土资源基础和专题数字化成果数据；二是各级国土资源管理部门在国土资源规划、管理、保护与合理利用工作中形成的国土资源政务管理数字化成果数据，包括本级产生以及逐级上报汇总的数据；三是各级国土资源管理部门在履行管理职责中依照法律法规的相关规定和有关合同约定，由管理相对人向管理部门报送的国土资源数字化成果数据[1]。

从《暂行办法》解释可见，国土资源数据，基本是从电子数据角度进行界定的，即十大类数据类型（按《国土资源部数据汇交范围规定》），排除了以纸质等材料为载体的文件。由此可见，这基本属于国土资源电子数据，它对于相应的纸质文件归档、双套保存、利用、安全保障等方面，换言之对档案阶段的有关方面，都没有作出一体化衔接的明确规定。

1.1.2 国土资源业务档案单独成类规范，强调局部忽视整体

在国土资源档案概念尚没有统一的情况下，国土资源部与国家档案馆又发布了《国土资源业务档案管理办法》（下称《管理办法》），对“国土资源业务档案”作以下解释，称其“是指在国土资源专项业务活动中形成的具有保存和利用价值的文字、图表、声像、电子文件等不同形式和载体的历史记录。”[2]同时，把国土资源业务档案区分为土地管理类、地质矿产类、地质环境类、不动产登记类和国土资源执法监察与行政复议诉讼类等五类。

很显然，《管理办法》对于加强国土资源业务档案管理而言有着重要作用，但对于国土资源管理机构而言，并没有真正起到综合管理的作用。如一般市级层面国土资源局的综合档案分类，一般可分成如下类型：A、综合类（党政工团档案）；B、会计类；C、地籍管理类；D、土地规划与耕地保护类；E、土地利用（建设用地）类；F、国土资源执法监察类；G、地产市场类；H、国土资源统计类；I、测绘管理类；K、特殊载体类；L、科研类；M、基建设备类；N、矿产开发管理类；O、矿产资源储量管理类；P、地质勘查管理类；Q、地质环境管理类。可见，国土资源业务档案只是其中的主要部分。显然加强国土资源业务档案管理，并不等于可以整体性提高国土资源档案水平。

以上两个方面的概念关系暴露出三个问题：一是如何处理国土资源数据与国土资源档案的关系；二是如何处理实体管理与数字内容管理的关系；三是如何处理国土资源档案中部分与整体的关系。

1.2 国土资源档案管理平台的变化

目前国土资源档案管理平台都高度技术化了，如典型的两种系统平台：一是建立基于“一张图”的国土资源档案服务平台，二是建立基于数字（或智慧）城市地理空间框架的国土资源档案管理系统，都需要国土资源相应专业知识与信息技术作为支撑。

“一张图“也叫国土一张图，是指遥感、土地利用现状、基本农田、遥感监测、土地变更调查以及基础地理等多源信息的集合，与国土资源的计划、审批、供应、补充、开发、执法等行政监管系统叠加，共同构建统一的综合监管平台，实现资源开发利用的“天上看、网上管、地上查”的科学手段，从而实现资源动态监管的目标[3]。在一般市级国土资源管理层面上，“一张图”不仅集合了海量数据，更多的是要体现在规划、审批、供应、补充、开发、执法等国土管理业务系统的集成上，构建一个综合管理、动态监管和信息展示的平台。即在统一的网络平台上，搭建统一的数据库平台和应用系统平台。“一张图” 建设的数据库，“主要是由地理基础类数据、国土资源专业类数据和业务管理类数据几部分构成，应用系统建设要实现形象直观的以图管地、以图管矿、以图管房。”[4]

基于“一张图”的国土资源档案服务平台，整合和建立地质、国土、测绘档案空间数据库。一般而言，基于“一张图”的国土资源档案管理平台，包括以下数据库[5]：地质矿产档案数据库，主要包括：目录数据库、图文数据库、规划数据库、矿产地数据库、矿权数据库(包括探矿权和采矿权数据库)、储量分布空间数据库、地灾数据库、各类地质图数据库等；国土综合档案数据库，主要包括土地规划数据库、土地利用数据库、地籍管理数据库、土地规划与耕地保护数据库、执法监察数据库、地产市场数据库、综合文书数据库等；测绘成果档案数据库，主要包括大地测量成果空间数据库(包括GPS点空间数据库、水准点空间数据库、三角点空间数据库、军控点空间数据库)、基础地理信息数据库(4D空间数据库)、纸质地图数据库(地形图、影像图数据库)、专题地图数据库、航测档案目录数据库等。

而基于数字（或智慧）城市的地理空间框架，一般由基础地理信息数据体系、目录与交换体系、公共服务体系、政策法规与标准体系和组织运行体系构成，其核心内容，一是建立多尺度、多时相、多源、多类型、动态化的地理信息数据库，二是建立地理信息公共平台。在此基础上设计建立的国土资源档案管理系统，主要是针对国土资源类档案的获取、查询、检索、应用而设计的系统[6]。

以上两个平台的建立，前者针对不同部门（地质、国土、测绘）信息的整合，包括国土资源数据与国土资源档案信息整合，后者是基于GIS进行一定区域范围内的（城市）档案信息服务平台，也需要国土资源数据与国土资源档案信息整合。

这种管理平台的整合化、多功能化、高度技术化，说明了一个问题：即不进行信息全生命周期管理，不了解各类信息类型的特点，不掌握一定的信息技术，不参与数据阶段的管理，传统档案人员会逐渐失去管理的主体地位。

2 国土资源档案管理新变化带给我们的主要思考

新概念、新技术和新平台，给国土资源档案带来许多挑战，也有必要引起我们的思考。我们认为，以下这几个方面的思考是必然和必须的。

思考之一：档案学理论研究如何深化？

理论研究的使命是多元的，但核心有两个方面：一是功能性作用，即指导当前实践，解决现实问题，二是科学性作用，即发现未来需要科学解决的问题，指明发展方向。

纵观档案学理论发展，我们发现尽管档案学理论的新发展作了很多探索，但目前为止，无论是生命周期理论（或者文件连续体理论）、来源原则或全宗理论、以及档案鉴定理论，基本点在于以下方面：一是基于传统文件与档案关系的区别，或者电子文件与电子档案的关系区别；二是基本是在纸质文件/档案阶段确定的理论；三是基于文书档案管理实践为主的理论研究；四是以站在后端探讨（尤其是档案馆角度）档案管理为主。

国土资源档案以及相关概念，如国土资源数据、国土资源业务档案等的并列表明，我们没有把相关概念纳入到档案学术语体系中进行积极探讨，导致国土资源管理部门中几个维度的概念并用，如数据、文件、档案、业务档案等，这跟传统档案学的术语体系不相适应。这种情景不仅仅在国土资源管理部门中存在，其他部门的业务档案管理领域也存在。

另外，在数据管理（可以理解为文件管理）阶段，对于国土资源信息元数据，档案学探讨极少涉及，尽管有关电子文件或者电子档案的元数据研究极多，但基本没有与国土资源信息元数据联系起来，更没有跟前端的数据管理阶段元数据运用联系起来。如目前数据阶段的地理空间元数据、测绘地理信息成果目录服务系统元数据、地质调查元数据、地质信息元数据、国土资源信息核心元数据等，都有相应的标准，但后端的国土资源档案管理却没有相应的元数据标准。

可见，无论从功能性还是科学性，国土资源档案管理方面的档案学理论研究作用都没有充分体现出来。

思考之二：档案管理体制机制如何完善？

《国土资源部关于进一步加强和做好国土资源档案工作的通知》（下称《通知》）指出：国土资源档案，“依托中国地质调查局发展研究中心（全国地质资料馆）和部信息中心构建适应新形势新要求的档案工作机制。”

其中，国土资源部办公厅负责部机关、督察局、部直属单位档案工作的统一管理和指导、协调、监督、检查，并对各省级国土资源档案机构的业务档案工作进行指导；中国地质调查局发展研究中心（全国地质资料馆）受部委托承担部机关档案及直属单位重要业务档案的接收、保管和利用等工作，制定相应的管理制度；部信息中心受部委托承担部机关档案的收集、整理、归档和档案管理信息系统的建设管理工作，制定相应的管理制度。

从这一体制机制规定上，我们依然可以看出两点：一是国土资源档案管理，仍然以专业管理为主线，条块分割明显，简单地说，跟各级档案行政管理机关的联系没有明显加强。二是数据与档案管理的全生命周期管理，或者一体化管理没有实现。因而，在国土资源档案管理上，存在工作体制与机制的双重问题：即一方面是条块矛盾问题，自成体系，国土资源档案管理孤岛化；二是前后端非一体化，在国土资源管理系统内部，前端的数据管理与后端的档案管理存在脱节现象。

显然，《通知》没有实现也不可能真正完善国土资源档案管理体制机制的目标。

思考之三：国土资源档案管理人员如何适应新的管理实践？

新技术、新平台的国土资源档案管理实践需要新的专业人才。如基于一张图的国土资源档案管理平台，涵盖国土资源各项工作形成的数据，尤其是地质、国土、测绘档案空间数据库，数据庞大及动态性强，平台上实现了“空间、目录、图文”三者关联查询、定位、浏览功能，是名副其实的档案一张图大集群[7]，需要跟各业务领域知识紧密结合；基于数字框架的国土资源档案服务平台也涉及许多技术，如采用工作流技术实现档案数据库的建设，采用组件式GIS技术开发档案管理系统与各业务应用系统数据传输接口，利用Oracle数据库管理平台统一管理空间数据与非空间数据等等。总之，面对这些数据对象、管理平台，不懂专业知识、相关标准，不了解有关信息技术的运用，简直就寸步难行。

目前，对于国土资源数据、元数据、有关新技术与新平台研究比较深刻的文章，基本是档案学科以外的专家学者，包括地理信息系统、土地资源管理、测绘等专业的管理与技术人员发表的。国土资源档案管理人员基本上成了纸质文件与档案的仓库保管员，其发表的文章大多泛泛而谈，对于真正信息系统与数据库建设的需求分析、标准、平台建设与技术运用探讨甚少也知之甚少，国土资源档案管理人员在单位的系统开发、数据管理与开发利用中，逐渐从原来的“核心人”变成了“局外人”与“边缘人”。

要适应新的管理实践，国土资源档案管理人员必须加强知识学习，此外我们要用更开放的心态，接纳国土资源相关专业的人才进入档案岗位，使他们成为新一代的档案人。实际上，已有越来越多相关专业人才进入到国土资源档案管理部门；在相关的专业人才培养上，地理系统系统、土地资源管理专业的学生逐渐把国土资源档案数字化平台、数字框架设计等作为专业研究主题。在全国地质资料馆、各地的国土资源档案馆，档案专业出身的人才成了少数。

3 结束语

综上所述，近年来国土资源档案管理遭受信息技术与新业务变化的严重挑战，国土资源档案管理出现了一些非档案体系的新概念、结合新技术的管理平台、数据与档案信息的数据库整合，这些都给我们的理论研究、管理体制机制和人才需求提出了新的要求。我们必须不断适应现实变化，进一步理清档案逻辑体系的概念关系，完善管理体制机制，以开放心态接纳新的管理人才进入档案岗位，真正解决国土资源档案管理中存在的种种问题。

注释与参考文献：

[1]国土资源部文件.《国土资源数据管理暂行办法》，2010年.

[2]国土资源业务档案管理办法 （国土资发〔2015〕175号国土资源部国家档案局，12月30日发布 2015年12月30日起施行）.

[3]闫雪松，孙成林.第二次全国土地调查成果在”一张图”工程应用上应注意的问题[J].国土资源.2009(9):42-43.

[4]翁春菊 国土资源数据失真问题应对研究—以义乌市为例[D].浙江大学学位论文,2010年.

[5]黄华坤,易燕妮,吴晓佳.基于“一张图”的国土资源档案服务平台研究与实践[J].测绘与空间地理信息.2010(8):92-95.

[6]韩娟，徐杰.基于“数字城市”地理空间框架的国土资源档案管理系统的设计与实现.[J].山东国土资源.2014(7):76-79.

[7]黄华坤.大数据时代的国土资源档案创新管理研究[J].国土资源信息化,2014(3):12-14.