美国联邦儿童保育与发展专款项目的运行机制及启示

中山市技师学院 黄秋群 沈娟

美国联邦儿童保育与发展专款项目的运行机制及启示

中山市技师学院 黄秋群 沈娟

儿童保育与发展专款项目（Child Care and De⁃velopment Fund）作为继“开端计划”（Head Start Pro⁃gram）之后美国第二大贫困儿童早期资助项目［1］，旨在帮助低收入工薪家庭的儿童和有特殊需要的儿童获得保育服务，不断改善儿童保育质量，并扩大家庭的儿童保育供给。对该项目的运行机制进行分析，有助于我国从中吸取经验，不断改善儿童保育质量，促进儿童的健康和全面发展。

一、儿童保育与发展专款项目的运行过程

项目实施的效果依赖于科学合理的运行程序，儿童保育与发展专款项目的运行过程主要包括：

（一）筹措项目经费

一是自主补助资金（Discretionary Funds）。美国在1996年《个人责任与工作机会协调法案》中将联邦政府每年向儿童发放的固定拨款命名为自主补助资金，各年度的拨款总额由国会和相关财政部门进行核算后自主决定。［2］

二是强制性资金（Mandatory Funds）。这部分资金是根据美国《社会保障法》（Social Security Act）的要求对儿童保育与发展专款项目提供的政府之外的资金，各州所获得的强制性资金的数额取决于其在1994年和1995年获得的未成年儿童家庭援助、过渡期儿童保育、处境不利儿童保育三个项目的拨款数量，或决定于其在1992年到1994年所获的上述三个项目拨款的平均数量。

三是配套资金（Matching Funds）。这部分资金是儿童保育与发展专款项目的预留款项，只有在强制性资金支出完毕后方可动用，与强制性资金不同，该部分资金的分配是根据该州13岁以下儿童在全美同年龄阶段儿童所占的比例。[3]各州若想要申请这部分资金，就必须按照现行“联邦医疗补助比例”自行配备。

除了上述三种主要经费来源外，儿童保育与发展专款项目还有其他经费来源，主要是从“贫困家庭短暂性援助计划”中支出的经费。

（二）筛选受益群体

具体来讲受益群体必须满足以下条件：1.儿童年龄，包括：（1）等于或者小于13岁的儿童；（2）19岁以下有身心缺陷的儿童或者正在服刑人员的未成年子女。2.家庭经济状况，必须是家庭经济收入不超过各州家庭年均收入的85%，各州可根据具体申请人数灵活决定这一经济标准，聚焦在易受影响的儿童，如无家可归的儿童、移民儿童、极低收入家庭儿童或者有特殊需要的儿童。3.父母状况，必须是单亲家庭、父母就业或正在参加就业培训、有特殊需要儿童的家庭。在以上三个基本条件下，各州儿童保育与发展专款项目的管理机构可设置其他条件或优先规则，以避免因为种族、肤色、原国籍、性别、年龄或残障情况产生的歧视，保障父母选择的权利。［4］

（三）确定服务内容

联邦政府并未对儿童保育与发展专款项目的具体保教工作做出明确规定，但允许各州综合各州的实际情况，因地制宜开展保育工作，服务内容聚焦于以下几个方面：

1.健康和安全

儿童的健康和安全是营造高质量学习环境的基础，研究表明获批准的、可控的规定对儿童保育的质量和儿童发展有重要影响。[5]美国要求所有接受儿童保育与发展专款项目资助的州必须设置儿童保育批准系统以保障儿童保育中的健康和安全。各州需合作制定一套最低标准，旨在对儿童保育与发展专款项目中的儿童保育机构（无论是否具备政府颁发的执照）进行指导，具体包括：传染病的预防和控制、全方位的犯罪记录核查（包括指纹）；在儿童接受津贴之前，检查其是否符合政府和当地的火警、健康和建筑规范；紧急事件的准备情况和应急预案；最基本的职前培训和定向培训（例如急救、营养、安全用药、儿童虐待、校车安全、儿童的特殊需要的关注、儿童发展的知识等）。

2.父母参与

父母参与有利于充分发挥幼儿教育的主导作用和家庭教育的优势，儿童保育与发展专款项目非常注重父母参与在提升幼儿保育质量中的重要作用。一方面该项目强调指导父母为幼儿选择保教机构，包括儿童保育机构的执照、健康证明和安全违规行为方面的具体信息等；另一方面父母有参与保教活动和监督保教质量的权利，如儿童保育与发展专款项目允许家长对幼儿园进行随时的访问，对父母进行“消费者教育”，要求政府的负责机构开通父母热线，供父母对儿童保育机构的不当行为进行投诉。

3.质量保障

儿童保育与发展专款项目倡导各州通过一个系统的质量框架来进行质量提升活动的组织和评价工作，有效保障项目质量。［6］这个框架包括：儿童健康和安全的资格认证、制定早期学习指南、实施质量提升系统、实施教师专业发展系统、保障基础设施、评价儿童保育质量、质量指标转换系统（包括儿童保育机构的详细信息和评价标准、教职工资格和能力、学习环境、课程、活动等）。

二、儿童保育与发展专款项目的运行规则

儿童保育与发展专款项目是由联邦政府与州政府合作管理的项目，隶属于儿童和家庭管理局下设的儿童保育局（Child Care Bureau），州和地区政府则制定一个专门机构负责该项目的管理工作，[7]项目具体运行过程中的规则包括以下几个方面：

（一）经费使用

联邦政府对各州儿童保育与发展专款项目经费的支出有着严格的规定，主要内容是：（1）各州每年必须将至少4%的经费（包括自主补助经费、强制性经费和配套资金）用于儿童保育质量提升活动，包括对父母及公众进行消费者教育、增加父母选择、设定质量框架等；（2）各州每年必须将至少70%的强制性资金和配套资金用于正在接受各州其他儿童补助政策，如“贫困家庭短暂性援助计划”的儿童，或者处境不利有可能成为贫困家庭短暂性援助计划补助申请的家庭的儿童；（3）各州每年用于管理活动的资金不得超过项目金额的5%，包括受益群体条件的确定、保育服务工作的开展、对儿童保育机构保教活动的评估等；（4）儿童和家庭管理局每年需预留0.25%的项目经费用于为各州和地区提供技术援助；（5）印第安部落和阿拉斯加土著居民每年可获得2%的任意资金，海外岛屿领土可获得0.5%的任意资金。[8]各州可以通过市场价格调查了解市场需求，制定能保证高质量儿童保育的支付价格，也允许民众使用其他替代方法。在支付方式上，规则要求各州可继续使用教育券，强调运用津贴或签约的方式支付与高质量的供给有关的直接服务。

（二）受益群体资格审核

儿童保育与发展专款项目要求每12个月对参加儿童保育与发展专款项目的家庭的资格进行重新审核以减轻家庭的负担。一旦一个孩子被认定是有资格接受项目资助的，规则就会允许政府认为该儿童直到下次资格重审时都是有资格的，这就减轻了当前家庭不得不频繁地向政府部门报告情况改变的负担，也增强了政府与其他项目,如“儿童健康保险项目”“儿童营养补助项目”和“贫困家庭短暂性援助计划”的资格匹配的能力。为了保证需要接受资助的儿童在资格审查和资格复查期间是符合资格标准的，项目的负责机构至少应该对儿童的年龄、家庭收入、父母是否参加资格审核活动等信息进行备份和核实。［9］

（三）儿童保育机构管理

儿童保育与发展专款项目要求儿童保育机构（儿童保育与发展专款项目资助的保教服务机构主要包括儿童保育中心、家庭托管儿童之家、团体之家和家庭内保育四种类型）均必须接受政府对其是否符合最低标准的网上监控（包括对被投诉机构的临时访问），政府部门不能仅依据儿童保育机构的自我测评的结果（如机构自备的无相关文件证明的检查表）来判断其是否达标。各儿童保育机构需与儿童死亡统计系统和国家儿童死亡统计和预防中心合作，每年对严重伤害和死亡事故进行评估并发布年度报告。同时，儿童保育与发展专款项目要求项目负责机构为父母设立热线，以供其对儿童保育机构的行为进行投诉。

（四）项目失误行为报告

在对项目实施过程进行监控的过程中，各州的项目负责机构需要制定识别错误和其他项目违规行为的程序，包括记录匹配和数据库关联、儿童入学记录审查和发票记录、保育质量控制和质量保障评估、对职工进行监控和审计程序的培训等。各机构可能会运用一些独特的判断指标，在国家数据系统中交叉核对由父母和保育提供者提供的信息。如审核儿童接受资助的资格时，机构的工作人员可根据该州的工资数据库或者其他福利项目（医疗补助、儿童健康保证项目、儿童营养补助项目等）对其父母的工资情况进行审核。这类数据库系统会自动对父母潜在的不当支付行为进行标记。当前，儿童保育与发展专款项目要求各州开展失误率统计工作并定期报告不当支付行为的数量，监督失误率高的各州采取矫正措施，要求不当支付行为率较高的州制定相应计划以降低失误率，如对有不当支付行为的父母或者儿童保育提供者进行罚款以强化项目的完整性。

三、儿童保育与发展专款项目的启示

我国幼儿教育各级预算内、外财政拨款中未设立单独的儿童资助项目，仅有部分地区制定了一些面向低收入家庭、特殊儿童、流动人口子女的幼儿教育资助政策，并且面小量少、经费管理不科学，不能为贫困和特殊儿童提供全面而持续的经济保障。基于此，美国儿童保育与发展专款项目运行的经验给予我国诸多启示：

（一）设立儿童资助专款

我国应设立儿童资助专款，为儿童能接受高质量的保育服务并获得适宜性发展提供经费支持。为充分发挥中央专款的宏观调控和导向作用，提高资金使用效益，应保证专款专用，将资金主要用于儿童保育质量的提升活动，如幼儿园教师的师资培训、园所安全和卫生、父母教育、质量评估等。同时需不断扩大专款覆盖范围，并重点关注全国低收入家庭儿童、特殊需要儿童、流动人口子女、农村留守儿童、孤儿等。

（二）规范资金发放标准

专款资金有限，必须保证专款的发放标准规范合理，需综合考虑各地区符合资助资格的儿童占全国的比例，当地人均收入与全国人均收入之比以及该地区是否正在进行其他儿童资助项目，如免费午餐或者减价校餐、营养补助等，重点扶持贫困地区的儿童。中央专款到达各省后，各地区可依据实际情况按照儿童保教工作的进度分次或者整体发放资金。

（三）加强项目主体间合作

专款项目的实施依赖于来自各方力量的合作，应鼓励中央和地方政府各部门儿童保育项目、学前和学龄儿童项目、儿童发展项目之间的合作，加强幼儿园与高校研究机构、社区、家庭的合作，并与其他儿童补助项目相互补充，注重强化中央政府的宏观调控职责，并充分给予家长参与到质量提升活动中的灵活性。

（四）科学评估专款效果

对专款的使用效果进行评估是政府资金投入决策的依据。首先需设定儿童保育和发展质量评估的框架和指标转化系统，包括幼儿园的详细信息、儿童的发展、教职工资格和能力、学习环境、课程和活动等；其次是对受益儿童的信息、资助数额和方式进行详细记录并导入相应的数据库系统，定期进行数据更新；最后是将相关信息与质量评价指标结合，对儿童的保育服务和发展进行评估以最终确定下一步的资金投入。

（五）及时调整不当行为

在专款的使用过程中，可能会出现一些不当行为，如由于工作人员的疏忽造成儿童信息的错误、父母的不诚信付费、幼儿园收费过高、儿童虐待或情感忽视、严重伤害或死亡事故等。对这些不当行为进行及时调整对保障儿童的保育质量极其重要，要求相关部门制定严格的标准并定期进行检查。

［1］林秀锦.美国各级政府与学前儿童的保育和教育［J］.幼儿教育,2006，（09）.

［2］向美丽.美国“儿童保育与发展专款”项目的形成、内容与特点——美国第二大贫困儿童早期保教项目简述［J］.学前教育研究，2009，（02）.

［3］Child Care Bureau.Child Care and Develop⁃ment Fund report to Congress for FY2002 and FY2003 [EB/OL].http://www.acf.hhs.gov,2008-08-07.

［4］Center for Law and Social Policy.The Child Care and Development Fund:An overview［EB/OL］. http://www.eric.ed.gov.2008-08-07.

［5］Child Care Bureau.Child Care and Develop⁃mentBlock Grant[EB/OL].https://www.acf.hhs.gov/pro⁃grams/ccb/law/ccdbgact/index.htm.2013-09-13.

［6］李超民.美国社会保障制度研究[M].上海：上海人民出版社，2009.

［7］Child Care Bureau.A guide to Good Start, Grow Smart in child care［EB/OL］.https://www.acf. hhs.gov/programs/ccb/initiatives/gsgs/gsgs- guide/guide. pdf.2013-08-15.

［8］Office of Child Care.Proposed CCDF Regu⁃lar Changes［EB/OL］.https://www.acf.hhs.gov/sites/de⁃fault/files/occ/2013_ccdf_regulations_tracked_changes. pdf.2013-05-20.

［9］Department of Health and Human Services. Child Care and Development Fund(CCDF)Program; Proposed Rule［EB/OL］.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ FR-2013-05-20/pdf/2013-11673.pdf.2013-05-20.