新要求下的永久基本农田划定问题研究*——基于吉林省部分地区的调研

董秀茹，刘小庆，周 群

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳 110866;2.辽宁省土地整理中心,沈阳 110032)

·粮食安全·

新要求下的永久基本农田划定问题研究*
——基于吉林省部分地区的调研

董秀茹1，刘小庆1，周 群2

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳 110866;2.辽宁省土地整理中心,沈阳 110032)

目的通过对本轮永久基本农田“优先划”新要求下，地方永久基本农田划定出现的一些新问题进行分析与总结，深入剖析当前永久基本农田划定存在问题的深层次原因，以期针对相应问题及原因提出对策建议，科学地引导永久基本农田的划定。方法运用实地调查法，在吉林省选取调研区县，深入永久基本农田划定的“第一线”，直面永久基本农田划定中出现的问题，进行分析与探讨； 运用层次分析法，分析永久基本农田划定问题产生的深层次原因。结果第一，地方阻力大、城市周边优质耕地“优先划”推进困难； 第二，“三线同划”困难大，基本农田边界仍存在“落图不落地”的虚置现象； 第三，一些待审批项目拟占用的耕地和与其他部门有争议的耕地举证困难； 第四，城市周边出现细碎的基本农田地块，影响基本农田的“连片性”，加大了保护难度； 第五，基本农田调出数量大，“补充划”耕地质量堪忧。并针对相应问题提出建议。结论第一，明确“优先划”范围，创新地方经济发展； 第二，明确“三线”位置，促进“多规融合”； 第三，解决争议耕地，规范举证过程； 第四，引入地块评价机制，优选基本农田划定； 第五，严控基本农田调出，把好补充耕地质量关。

永久基本农田 耕地保护 优先划 耕地质量 城市发展边界

0 引言

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1]。对于基本农田的保护是保障国家粮食安全的重要基础，是事关国计民生的大事[2-3]。然而近年来我国城市化进程发展迅速，城镇建设用地不断侵占耕地[4-5]，在经济发展与基本农田的保护的博弈中，基本农田不断的让步于经济，导致对于基本农田的保护力度不够，大量优质的基本农田被吞噬[6-8]。基本农田补划出现了“上山下河、划远不划近”的一系列问题[9-11]，采取新举措加大对于基本农田的保护力度已迫在眉睫，对此，党中央高度重视，在2008年党的十七届三中全会上永久基本农田的概念被第一次提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住1.2亿hm2耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”自永久基本农田概念的提出至今8年来，对于永久基本农田的认识不断的加深，永久基本农田的划定工作在不断地推进，然而在划定过程中存在着一些问题，通过对吉林省长春市、辽源市及白城市的实地调研，该研究总结出永久基本农田划定过程中的一些问题并提出相应对策建议，以期为永久基本农田划定工作的顺利开展提供一定的借鉴。

1 永久基本农田划定新要求的内容及意义

“永久基本农田”是一个具有中国特色的概念，在国外学者的相关研究中并没有关于“永久基本农田”的部分，其概念类似国外学者研究的发展中国家的城市农业[12](urban agriculture)及重要农地(important farmland)。当前永久基本农田划定工作正在进行当中， 106个重点城市已经完成永久基本农田划定上报工作，非重点城市也已经完成前期准备工作，等待上级工作指标下达，目前还没有完成永久基本农田的上图入库工作， 2016年底前将全面完成中国永久基本农田划定。然而，对于永久基本农田划定的过程中还存在一些问题，为了更好地完成永久基本农田划定工作，加深对新要求的理解至关重要。

1.1 永久基本农田划定新要求的内容

永久基本农田的划定可分为两个阶段，第一阶段是2011～2014年，第二阶段为2014年10月至今。2014年10月18日中国国土资源部、中国农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》拉开了永久基本农田划定工作新的序幕，针对第一阶段永久基本农田划定工作中城市周边优质耕地被划入基本农田的比例少、调出基本农田的耕地面积大等一系列问题，永久基本农田划定的新要求应时而出。具体包括：第一，永久基本农田新要求——“优先划”。“优先划”要求包括以下几点，将城镇周边尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县)平均水平以上的现有耕地优先划为永久基本农田； 将交通沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县)平均水平以上的现有耕地优先划入永久基本农田； 将尚未划为永久基本农田的新建成的高标准农田优先划入永久基本农田； 《基本农田保护条例》规定其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地优先划入永久基本农田。在以上4点中，城镇周边与交通沿线尚未划入永久基本农田的耕地为“优先划”的重点。第二，从大城市到小城镇，由大到小、自上而下，逐级推动，中国106个重点城市周边划定永久基本农田。第三，实现永久基本农田布局基本稳定、数量不减少、质量有提高，发现基本农田存在不符合要求的地类要“改到位，补充划”。划定的新要求不是对之前划定的否定，而是补充完善，是相辅相成的。分析在新的划定要求下永久基本农田划定中的问题对于推动与完善此项工作具有重要意义。

1.2 永久基本农田划定新要求的意义

“优先划”为永久基本农田的划定工作的进一步开展指明了方向，随着工作展开，问题的发现，我们对永久基本农田的认识不断加深，划定的新要求对于永久基本农田划定工作的重要意义不单单体现在实践方面，其理论上的指导意义更为重要。首先，“优先划”表明一切让步于永久基本农田的划定，从优质的核心的最不好碰的“心尖肉”下手，保障所划定的永久基本农田的高质量； 其次，“三线同划”从全局性整体性出发划定永久基本农田，永久基本农田的划定要各部门携起手来，相互配合，保障划定工作的科学性、合理性，促进永久基本农田的划定高效有序进行； 再次，“106重点城市周边划定”是永久基本农田划定工作中的重点也是难点，此次划定的新要求明确重点城市周边的划定任务，有助于由大城市到小城镇、由大及小，逐级推动永久基本农田的划定。

2 永久基本农田划定中的问题

2.1 地方阻力大、城市周边优质耕地“优先划”推进困难

城市周边的耕地大多立地条件较好，且经过多年熟化耕地质量较优，主要包括城镇周边、交通沿线容易被占用的优质耕地和已建成的高标准农田，新要求下的城市周边需“优先划定”的基本农田即是指上述类别的耕地。对于城市周边优质耕地“优先划”既是出于对优质耕地的保护也限制了城市“摊大饼”式的无序扩张，为城市之间留下“绿心”。然而，在永久基本农田划定的过程中“优先划”的工作推进十分困难。通过调研了解到，长春市在首轮划定城市周边永久基本农田仅260hm2，划入比例为1.1%； 第二轮划定时划入比例达到30.5%； 第三轮划定拟划入比例为33.84%。虽然第二轮划定较第一轮划定在数量上提高很多但距离新的划定要求仍有很大距离，且第三轮划定较第二轮划定并无太大进展。吉林市城市周边拟划入基本农田比例45.68%。其他非重点城镇的“优先划”工作推进更加困难，如农安县拟在县城周边与公路沿线划入100hm2； 东辽县拟在交通沿线划入829hm2，在县城周边没有划入计划； 东丰县拟在县城周边划入30hm2。尤其是镇赉县不但没有“优先划”计划，反而预计调出城市周边基本农田280hm2。出现这样状况的原因在于地方对于“优先划”永久基本农田的理解不够深入，非重点城镇在意识上看轻新要求对自己的管控能力，认为新的要求只针对于106个重点城市，基本农田划定思想认识上下不统一，上热下冷、上急下缓。国家从宏观发展角度，认为基本农田“优先划”既可以保护城市周边优质耕地，也可以促进城市健康发展。但从地方看来，城市周边基本农田“优先划”是给城市发展安“栅栏”，是地方经济发展的“紧箍咒”。所以地方普遍对于“优先划”工作存在抵触情绪，这种上下思想认识的不统一是导致城市周边基本农田“优先划”工作推进困难的主要原因。导致这一问题的深层次原因可以从城市发展理论进行分析，城市的发展是以一点为圆心向四周扩张，越靠近其中心点的地段一般资金密集度越大，地价越高，为追求城市发展的经济效益，大量城市周边优质耕地被看作城市发展的重要抓手，因此“优先划”工作推进困难。

2.2 “三线同划”困难大，基本农田边界仍存在“落图不落地”的虚置现象

国务院明确提出要在城市周边确定三条“线”，即生态保护红线、城市建设边界线、耕地保护底线，要求决不允许越线、占线、过线。从理想化角度讲，基本农田边界应该一边是城市规划边界，一边生态用地保护边界，即三块地两条线。但想依靠城市规划准确确定目前的城市边界是不现实的，一些市县退耕还林、退耕还草规划只有面积没有具体位置。这些原因致使城市边界和生态用地边界很难准确确定，也就使得基本农田的一部分边界必然是虚置的，即使被迫在图上画出来，将来也存在不断调整的隐患，所以基本农田边界“落图不落地”的虚置现象仍然存在。三条“线”的提出明确表达了国家控制城市边界扩张、保障基本农田稳定、促进生态文明建设的决心，然而对于三条“线”的具体划定缺少具体的工作细则，相关要求也不够明晰，三条“线”的划定，涉及国土部门、农业部门及规划部门等多部门的进行共同的探讨，也涉及城市规划、土地利用规划等多规协调的问题，各个部门行使其职能权利相互独立，在国家政策层面上，并无相关政策可以协调多部门沟通，缺乏使得多个规划可以相互融合，既有各部门间不同的侧重点，又可以在服务功能上相互兼容，使规划趋于一统的手段。导致地方对于三条“线”只局限于理论上的理解而难以付诸实践。

2.3 一些待审批项目拟占用的耕地和与其他部门有争议的耕地举证困难

在永久基本农田划定过程中，地方对于不划入永久基本农田的耕地的举证工作存在两方面的困难。第一，一些待审批项目拟占用的耕地举证困难。国家给出了应该划入永久基本农田的地块图斑，并要求凡是不能举证的地块图斑都要求划入永久基本农田，这就出现了国家要求与地方规划相冲突的现象，在需要举证的图斑中有部分已经通过审批可以给出证据，但是也有在地方规划期内已定好其规划项目及用途，但是还未审批的项目地块，因此存在待审批项目拟占用耕地无法举证的现象，若根据国家要求即便将此类地块划入永久基本农田则打乱了地方规划，也为此类地块的后续保护增加难度。第二，多部门间有争议的耕地举证困难。划定过程中存在争议地块的现象较普遍，存在一块地，在国土、农业、林业、水利和统计等部门掌握的各类用地数据是不一致的，且各有证据，地块身份混淆不清，各部门为“争地”打仗，各说一词，使得此类有争议地块举证十分困难。

2.4 城市周边出现细碎的基本农田地块，影响基本农田的“连片性”，加大了保护难度

永久基本农田的划定要注重耕地质量，但不应该只注重耕地质量而忽略其他重要条件，如耕地的立地条件、耕地稳定程度、连片面积。永久基本农田作为一项国家战略，要考虑到永久基本农田的稳定程度，保障永久基本农田长期稳定性，在划定永久基本农田的过长中要考虑后续的保护问题。目前永久基本农田划定工作由于其刚性要求，不能举证的耕地就必须划入永久基本农田，影响了基本农田的“集中连片”性，城市周边出现了细碎的基本农田地块，加大了保护难度。许多城市在划定过程中出现划定的永久基本农田斑块零星分散的问题，如果面积小于200m2永久基本农田斑块位于一个村庄的中心，被村民宅基地环绕，这样的环境下，这一块永久基本农田很难得到保护，并面临着被吞噬的危险。调研发现，仅长春市绿缘区划入基本农田的耕地中不足1000m2的地块有98块，其中不足666m2的地块有39块。而且这些地块四周基本都是建筑物，这样的地块即使划为基本农田，质量也很难保证，保护起来必然相当困难。永久基本农田斑块零散细碎，究其原因是由于在严格的新要求下，地方为完成永久基本农田划定指标又出于保护地方经济发展的思想，只考虑耕地质量与划定指标面积，而导致了基本农田斑块不连片，分布分散且距离城镇中心较远。

2.5 基本农田调出数量大，“补充划”耕地质量堪忧

永久基本农田的划定是基于第二次土地调查的成果基础上的，然而，第二次土地调查中存在将水库、军事用地和特殊用地等地类调成基本农田的误调现象。如白城市通榆县胜利水库、兴隆水库面积3661hm2被调成基本农田。另外，由于二调是以现状用途进行的土地调查，导致一些在林间种植农作物的林地也被调为耕地，这导致了基本农田调出数量很大。如白城市计划调出基本农田2.81万hm2，辽源市计划调出3.84万hm2，长春市仅农安县就计划调出1.5万hm2。如此大量的调出为“保证基本数量不变”的新一轮划定要求带来了一定的压力，而在上一轮永久基本农田划定的刚性指标要求下，对于永久基本农田的划入数量已然进行了最大的挖潜，因此对于各个地方计划调出耕地的“补充划”耕地质量问题特别值得关注。

3 对策建议

3.1 明确“优先划”范围，创新地方经济发展

针对于永久基本农田“优先划”工作推进困难的问题应该从以下几方面入手进行解决：第一，出台文件或通知，从政策角度明确“优先划”工作的实施范围，及“优先划”与重点城市及非重点城市的关系，重点与非重点只是程度的问题，并不是质的问题，在“优先划”这一工作上来说，所有的城市，重点与非重点都应有序进行“优先划”的推进，只是工作的紧迫程度不同； 第二，加深基层政府与干部对永久基本农田内涵的理解，解决上下思想冲突矛盾； 第三，创新地方经济发展路径，优化地方产业结构调整，加强基础设施投资建设，扶助地方城市经济发展，变革城市“摊大饼”扩张促进经济发展的老路； 第四，加大“优先划”工作的刚性要求力度，真正守住城市周边的优质耕地，引导城市健康发展。

3.2 明确“三线”位置，促进“多规融合”

“三线同划”是对于永久基本农田划定，城市健康发展及环境保护都是十分重要的，然而，进行“三线同划”首先要满足其前提条件，“三线”的具体位置如何确定，“三线”如何能落到实地。首先，明确“三线”位置，在永久基本农田划定之前，成立“三线”预划领导小组，国土部门牵头、农业、林业、规划和环保等部门共同配合，城市发展边界、基本农田边界和生态保护边界“三线”同步划定，即在现有基本农田中调出退耕还林、退耕还草等生态用地，留足生态空间，因此而减少的基本农田指标由城市周边“优先划”来补充； 其次，促进“多规融合”，规划应当为利用服务，当存在多个利用目的时，多个规划若无相互协调，则各规划间会存在冲突，不利于规划的实施，多种规划间应存在共同的基础联系，大的功能分区与利用分区应当相协调，各部门规划的制定要相互兼容，促进“多规合一”。

3.3 解决争议耕地，规范举证过程

地籍如户籍，一个人不可能有多个籍贯，相应的一宗地也不能存在多个地籍。在永久基本农田划定前，对用途、地籍存在争议的宗地，由地方部门统计与调查，通过溯源追踪和证据检索协调部门间耕地争端； 出台举证材料细则，规范举证材料类别，将适用举证材料细化具体化，使地方举证工作稳健进行； 对于地方已在规划设计之中的而尚未等到用地审批的建设项目，尚不能提供举证材料的，不应该一刀切式的全部划入永久基本农田，要尊重地方的规划权威与时间上的前置性，应该分情况有讨论的进行处理。例如，对于规划后已在办理审批手续的项目应该对其举证期限予以延长，而对于规划设计后并未进行审批手续办理，长期闲置的建设项目，浪费了土地资源与国家服务资源，应该不予举证机会。从主体与过程两方面推动举证科学化。

3.4 引入地块评价机制，优选基本农田划定

永久基本农田的划定不能单单只注重数量指标和耕地等别，耕地的立地条件与连片度对于基本农田的稳定性和后期保护的有着十分重要的影响，针对当前永久基本农田划定问题中出现的耕地细碎化化现象，应该引入地块评价机制，采用多因素综合权重打分法来判断一块地块是否适宜划入永久基本农田，连片程度、立地条件等相关因素不应该被忽视，应被赋予适当的权重分值参与到永久基本农田划定的参考体系中。例如，一块地力等别较高，地势平整，土层较厚的地块理论上应该划入永久基本农田，但如果这一地块面积过小且无法与其他地块连片，被建设用地包围，那么此地块也不该划入永久基本农田，因为这样的地块容易被建设用地吞噬，具有相当大的不稳定性。要做好基本农田上图入库、登记发证工作，解决“最后一公里”问题。基本农田划出来只是个开始，落实到地块、落实到人头，并切实保护住才是最终目标。为了避免基本农田划定重蹈“图上画、墙上挂”的老路，必须将划定的基本农田上图入库、登记发证，解决“最后一公里”问题。

3.5 严控基本农田调出，把好补充耕地质量关

各地基本农田调出数量较大，一部分为退耕还林还湖，湿地保护调出基本农田； 一部分为二调误调导致现状与二调库中信息不对称。基本农田的数量关系到国家粮食安全，对其调出也需要进行严格的控制，非必要的调出应当禁止，从政策角度说，应该出台基本农田调出的相关文件，明确可以调出基本农田的情况，规范基本农田调出行为。对于二调数据中误调的宗地，既要尊重历史也要尊重现实，整肃清查现状与地籍信息不符的宗地，进行信息的更正，使二调成果更好地服务于应用。对于补充耕地，要进行更加严格的质量把关，对补充耕地的块数、单块面积、立地条件等都要有进一步的规范。

[1] 中国方正出版社.中华人民共和国基本农田保护条例.北京：中国方正出版社， 2003.1～2

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THEPROBLEMSINPERMANENTBASICFARMLANDDELIMITATIONUNDERNEWREQUIREMENTS*——BASEDONTHEINVESTIGATIONOFJILINPROVINCE

DongXiuru1，LiuXiaoqing1，ZhouQun2

(1.College of Land and Environment, Shenyang Agricultural University, Shenyang, Liaoning 110866, China; 2.Land Consolidation Center of Liaoning Province, Shenyang110032, China)

This study analyzed the problems and the causes in the current permanent basic farmland delimiting, and put forward the corresponding countermeasures and suggestions, so as to provide the basis for the delineation of permanent basic farmland. The field investigation and analytic hierarchy process were used in this paper. The results were as follows: (1) it was difficult to protect the high quality cultivated land which surrounding the city as permanent basic farmland due to the resistance of the local government. (2) "CPE boundaries"(city development boundary, permanent basic farmland boundary, ecological protection boundary) was difficult to be promoted, permanent basic farmland boundary was only drew on the map. (3) Some controversial arable lands had difficulty to offer evidence. (4) the small pieces of sporadic of basic farmland surrounding the city increased the difficulty of protection. (5) Farmers worried about the quality of the added basic farmland. Finally, it proposed some advice， such as innovating local economic development way, promoting "multi regulation" fusion", solving disputed arable land, optimizing the delineation of basic farmland, and strictly controlling the transfer of basic farmland.

permanent basic farmland; cultivated land protection; priority delimitation; farmland quality; urban growth boundary

F323.211

A

1005-9121[2017]07036-05

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170706

2016-05-06

董秀茹(1972—)，女，辽宁沈阳人，博士、副教授。研究方向：土地资源管理、土地经济学。Email：xr_dong@163.com

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国家土地督察沈阳局基金项目“东北三省耕地质量保护及建设措施、成效及监管问题调研”(201612007)