领导干部个人报告事项信息对预防腐败影响研究★

■郭 立

领导干部个人报告事项信息对预防腐败影响研究★

■郭 立

本文从领导干部个人报告事项制度出发，对个人报告事项电子档案构建的作用、路径进行了分析，提出领导干部个人报告事项电子档案库对预防腐败的“三位一体”+非常规化的构建对策。

个人报告事项 电子档案库 预防腐败

随着反腐败的深入推进，领导干部个人报告事项的推进也越来越规范，且要求严格推进，对于不遵守该规则的领导干部对其制裁也在加强，这是加强对党员干部监督的有力措施，对我国预防腐败有很好的作用，使我国对于反腐败的路径上升到了一个新的方式上来，找到治理腐败的有效途径，在政治体制改革中从源头上破坏腐败滋生的土壤，使国家的政权基础保持稳定。但是，如果公开化的模式不能够得到应用，再加上网民、媒体、第三方组织不完备或被限制在很小范围内会，对预防腐败就不会起着意想不到的作用，进而对社会清廉环境带来的变化也难以达到预期。

一、国内外研究文献综述

关于领导干部个人报告事项的研究文献相对而言比较稀少，主要是报纸媒介对此的报道，学术研究的相对稀缺，加上报纸等文章只有208篇，其中学术型文章仅仅94篇，从领导干部个人报告事项抽查的视野研究问题的占据相当一部分，着眼于电子档案专业化建设研究的少之又少。

（一）国外研究情况

韩国的伊克巴尔（2011）证明了电子档案构建是反腐的有力工具，苏珊罗斯一艾克曼(1999)提出的/减少腐败动机和控制腐败成本的控制腐败策略中明显含有个人财产信息公开化的建议，印度的帕萨克和普拉沙德研究表明印度实行的维基亚瓦达在线信息中心成功抑制了印度多个地区的腐败行为，透明国际(2000)提出的“国家廉政体系”概念就是指官员要“阳光财产”，倒是符合冈纳·缪尔达尔的民俗腐败根源论和塞谬尔· P·亨廷顿的现代化腐败根源论。孟加拉的拉简（2008）针对孟加拉国所实施的电子档案建设措施进行了研究，发现电子治理措施由于其增加了透明度等特点对于预防腐败有明显的效果。印度学者夏库、法尚哈瑞和阿巴多拉因（2007）对实行了电子档案构建的180个国家调查结果发现：电子治理意愿强度和治理腐败效果成正相关，实施电子档案库治理的意愿越强，对腐败行为的抑制效果就越好。德国的蒂连佐、考特和伯布瑞吉（2012）以85个国家为样本研究了电子信息普及程度和腐败的关系表明：电子信息的普及程度对抑制各国的腐败行为有显著的影响，普及程度越高，政府的腐败行为越少。学者特里·L·库珀、埃德沃德·斯培恩斯、彼德·罗伯茨、苏马斯·米勒等认为利益冲突是腐败的重要根源。南非学者罗伯特·克利特加德在《控制腐败》中提出了自己的反腐败政策。他认为政府和公众之间是委托人和代理人的关系，委托人应该选择那些诚实公正、能力较强的代理人。米塞、哈耶克和兰格、勒纳的观点都涉及到了腐败或者预防腐败的问题。赫维茨在1960年最早提出了解决腐败的问题。迄今，英国、美国、匈牙利、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、菲律宾以及中国台湾地区和香港都在执行领导干部个人报告事项。

（二）国内研究综述

1.领导干部个人事项报告研究

叶扬兵（2014）、王传利（2015）认为领导干部报告个人有关事项制度实施不尽如人意，存在一些认识误区，如侵犯干部个人和家庭的隐私，影响党和政府的形象、领导干部形象、社会稳定，是外国的经验，不适合中国、条件不成熟、效果不大等。汤晓菲（2015）认为增强有关事项报告制度对领导干部的心理预警功能、动态监督功能和预防腐败功能。杨峥嵘（2015）认为当务之急是进一步建立健全领导干部个人有关事项报告制度，将制度的审核环节、公示环节、惩治环节落实到位，推动领导干部个人有关事项的申报、公开工作要走向制度化、法制化、规范化，为公权力涂上“防腐剂”。刘勇刚（2014）2010年公布实施的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对于领导干部就职、任职期间、离职后，对于加强倡廉和反腐，加强干部队伍管理、监督具有重要意义。张争（2014）认为针对领导干部报告中个人事项信息量大、核查难度大等特点，自主研发了信息集成比对系统，利用科技手段和信息技术助推个人事项核查工作，达到了事半功倍的效果。王士伟（2002）认为干部报告事项是处置国家公职人员利用职务之便进行权钱交易的一种有力手段。王德科（1997）认为领导干部个人报告事项是加强干部管理、监督干部行为、搞好党风廉政建设、深入开展反腐败斗争的又一新举措，是非常必要的。钟家材（1995）认为实行领导干部个人重大事项报告制度，有利于公务人员廉洁自律、强化监督制约，防止以权谋私问题的发生，遏制腐败现象的蔓延。

2.电子档案构建对腐败影响研究

王岐山（2014）从巡视体制执行上打击腐败和预防腐败，要求领导干部填写个人报告事项，这为构建该类电子档案奠定基础。李志（2013）认为电子档案倡导公正、透明的电子文化价值理念，能为有效预防腐败做好铺垫。贾利(2014)从社会参与的视角论证了预防腐败机制，但前提是要有干部报告事项的电子档案构建；郑燕秋(2014)、周庆平(2014)、卫小春(2014)、唐鲭濛（2015）等都在一定程度上涉及到这个层面。刘小燕（2011）、邵建军（2010）、杨瑞华（2009）、李玮（2008）等是从电子政务的角度论述了类似于电子档案建设对预防腐败的作用，即为了使反腐倡廉工作得到深化和人们的认可，政府可以利用专业电子档案的构建加大宣传力度和教育力度，为经济发展和社会安定提供坚强的政治保证。

3.预防腐败机理与路径研究

《党的十八大反腐倡廉精神辅导读本》（2012）、哈布里耶娃（李铁军译，2015）《腐败：性质、表现与应对》、王沪宁（2010）的《腐败与反腐败》等等相关研究非常多，涉及到的预防腐败路径建构较多，其实施效果并没有得到众多事实的验证支撑。但相对而言这些对预防腐败的路径中最缺少的是领导干部个人报告事项的解构与重构，这也是本文选择研究该话题的动力与出发点。

二、领导干部个人报告事项信息的社会效应研究

建构领导干部个人报告事项的目的是基于对干部可行性腐败的预防目标，从政治诉求上看会起到对社会政治稳定有着非常必要的作用，其内涵包括了经济效应、政治效应和心理效应三个层面的内涵。

（一）经济效应

表面上看，领导干部的个人报告事项与经济效应没什么关系，实际上领导干部个人报告事项涉及到的经济效益表现为“一面两点”:一面是指规范市场发展的经济效应，主要通过对领导干部（特别是行政机关的领导干部更为突出）个人报告事项内涵专业档案的建构，能够在本质上实现他们服务市场经济的基本自觉和创新行为，以社会经济发展为重，提高本职工作的职责行为，因此它会带来两点更为延伸的经济效应：①规制个人经济行为，这里主要指领导干部个人是否利用权力之便为自己谋福利，其经济行为是否符合法律法规和党章的规定，特别是有无寻租行为的发生。在领导干部个人报告事项专业档案充分建构的情况下，它可以有效规制领导干部个人经济行为的非法性，使其走向应有的正常轨道，即行使职责，为经济发展服务。在上述两点的基础上，可以带来②外围利益关联者的经济行为良性，相关的利益关联者会在廉政的经济环境中竞争，实现由内及外的制度自觉与理性经济行为连带，既是无缝可入的事实，又促进外围的利益关联者能够凭借公平竞争实现市场经济秩序的常态发展。

（二）政治效应

领导干部个人报告事项最显著的效应就是政治上的表现，当我们以个人报告事项为中心，完整、完善的构建专业电子档案库，能够达到政治上的至少三重效应：①清廉政治，要做到政治上的清廉就是要实现政治制度的完善，领导干部个人报告事项就是比较好的途径之一，辅以相关的法律法规和党章的制约，就能够很好地规制了政治行为的不合理性，它有效地补充了相关法律、规章的操作细节的缺失或者不完善之处，也能比较充分地“界定权力边界，规范权力运行，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，既有力维护行政秩序、规范行政行为，又有效降低行政成本、提高行政效率；依靠制度引导和保护人民群众对政府工作的监督，进一步激发人民群众的主体意识、责任意识，促使领导干部严格按制度办事，不断提高政府的公信力和执行力”1，清廉政治一旦建立起来，腐败的预防自然会事半功倍。以此为基础，带来的②政治自信定能让领导干部在市场服务中坚守自己的本分，以非常自信的态度面对市场主体的各种利益诉求，能够公正地处理公众主体之间的利益纠葛，既能让领导干部远离是非，远离腐败温床，又能保证市场机制的正常运行。同时，又能带来③政治稳定，政治上的一些动荡根源于领导干部自身的不作为带来的负面效应，他们可以从内部腐蚀政治的公正性与安全性，在完善的个人报告事项规制背景下，若能实现清明廉洁和个体性政治自信，定能保持政治上的稳定，也意味着对腐败行为的规制作用显著。

（三）心理效应

在经济效应和政治效应已经成型的基础上，心理效应是以上述两点为轴长期形成的一种固定的心理活动定势，这种定势主要表现为政治信任，而且必须实在前两者都充分实现为前提，由此可在长达10年以上的时间内逐步形成这种对领导干部带头形成的清廉政治及其附带的经济效应，它的形成路径是在个人调整与改变自己使其变得与其他人更相似的路径下带来从众的心理效应，路径依赖式的从依从→认同→内化逐渐形成了一种大众认同的集体意识或者观念，即对以干部报告事项为制度带来的廉政风气和社会秩序认同感逐步上升为自觉行为，慢慢就内化为心理作用，这就是整个社会的心理效应，是一种积极的、值得倡导的心理效应。

因此，领导干部个人报告事项专业电子档案建构非常突出的作用表现在以下三个方面：⑴电子档案构建中的全民参与是减少腐败的重要手段。专业电子档案建设以及由此带来的一系列新变化、新措施、新路径对于预防腐败至关重要，特别是目前执行的领导干部个人报告事项仅仅停留在纸质的、封闭式的层面操作模式；⑵电子档案构建可以阻止“事前安排”的腐败，即政府官员可能把一些好的政策提早给予了与其有利益关系的“合伙人”，从而使得其他组织和公民失去了机会；⑶电子档案构建能够更好地执行反腐败的规章制度、减少官员的暗箱操作、增加透明度从而有效地遏制腐败的发生，能够取消“中间人”，减少了与政府工作人员当面接触的概率，消除了腐败行为发生的有利条件。

三、领导干部个人报告事项对策研究

（一）领导干部个人报告事项电子承诺制度公示

以民风、惯例、习俗等非正式制度的力量让社会阳光监督，形成对腐败软约束性，因为民风、惯例、习俗等是一个民族长期以来形成的根深蒂固的一种思维和社会心理，这个社会心理会对领导干部个人报告事项的承诺起到无形监督，增强对腐败的恶性“认同感”和厌恶感，且领导干部本身在非正式制度上都腐败行为的对抗行为，从本源上改变腐败的不良社会风气。

（二）强化非正式制度对领导干部个人报告事项电子档案库制度执行的规制

非正式制度对正式制度的制约无处不在，我国儒家传统意识形态等非正式制度对领导干部个人报告事项电子档案库制度执行有极强的约束力，用非正式制度强化对领导干部个人报告事项及其电子档案库作为预防腐败制度执行的规制，强化对腐败法律法规的执行力度、执行决心和执行效率。防止“和稀泥”式的制度执行方式的发生。

（三）克服领导干部个人报告事项电子档案库正式制度执行对腐败的制约失灵

领导干部个人报告事项电子档案库制度执行制约失灵主要表现在正式制度的制约性和完备性方面，作为制度非中性的近亲，行政权力具有得天独厚的优势，而领导干部个人报告事项电子档案库制度执行制度不能完善，领导干部就容易出现寻租、滥用权力等，而且极端情况下领导干部个人报告事项电子档案库制度执行还起到保护腐败行为的作用，比如，重庆“彭水诗案”、陕西“志丹短信案”、山西“稷山文案”直至河南灵宝“王帅诽谤案”等案件中领导干部本身违规违法行为。必须克服这种失灵，才能有效地防止腐败的发生，这就需要有针对性地在预防腐败的领导干部个人报告事项电子档案库制度执行建构与制度执行上下功夫。

（四）政治体制转型中预防腐败领导干部个人报告事项电子档案库执行机制非常规化

借鉴英美等发达国家对腐败零容忍的领导干部个人报告事项公开、透明和受监督，包括生活细节的假公济私等行为，实际上是对腐败的预防威慑制度，治标与治本坚固，先从治标入手，领导干部个人报告事项电子档案库制度执行就是从根本上改变腐败现状，达到预防为主的终极目的，符合了2015年1月习近平总书记13日在十八届中央纪委五次全会“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围”的要求。因此，建议：①在县乡村三级开展领导干部个人报告事项电子档案库制度执行，对腐败普查和打击力度，从基层和根基上严格打击腐败，威慑腐败分子，从而达到预防腐败的目的之一；②坚持领导干部个人报告事项电子档案库制度执行，据此根据厅级及其以上的打击和巡视力度，从中高层对腐败零容忍，是预防腐败的目的之二，“2015年各级组织人事部门坚持把严格执行领导干部报告个人有关事项制度作为从严管理监督干部的重要举措，全年共抽查副处级以上干部43.92万人。其中，因不如实报告个人有关事项等问题被取消提拔资格的3900多人，受调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等处理的124人，因抽查核实发现问题受到党纪政纪处分的160人”2，这种制度执行应该是常规化全面检查和选择性抽查相结合，把电子信息公开化，实行举报与跟进相结合，推动公众对以领导干部的电子档案信息为基础的阳光行为监督的制度执行，形成一种无形威慑。对领导干部个人报告事项电子档案库预防腐败要排除人为干扰，应向公众完全敞开，克服误区障碍。经济腐败容易通过电子档案库查询，但“个性鲜明”、喜欢美色、表达权力欲望、只为升迁行贿的领导干部报告事项的电子档案库建设就更需要这类电子档案信息的公开透明化的制度处理模式。

总之，领导干部个人报告事项专业电子档案库的建构涉及到他们本人的政治行为与基本职责的履行，同时可以带给社会多重影响，一旦行之有效地建构了该类专业电子档案库就能够消除负面影响，提升多维度的正面效应，这就需要在没有完善的该类制度下通过新制度经济学的三个层面的制度建构与非常规化的路径，以提升政府执行力以目的，大力提升民众参与下的政治清廉带来的社会发展，充分抑制腐败的发生。

★本文为重庆市教委人文社科委托项目“廉政风险防控长效机制研究”（编号：13SKN01）的阶段成果。

[1]王晓霞.用制度保障干部清正、政府清廉、政治清明[N].人民日报，2013-07-23：第7版.

[2]周光旭.强化干部个人事项报告的规矩[N].经济日报，2016年02月01日

作者单位：重庆文理学院