行政复议司法化存在的问题及其完善对策

纪 宇

(扬州大学 法学院，江苏 扬州 225127)

行政复议司法化存在的问题及其完善对策

纪 宇

(扬州大学 法学院，江苏 扬州 225127)

针对行政复议司法化过程中存在复议管辖模式并不完全适当、专家直接参与案件审查存在局限性、两造对抗的审查模式不合理等问题，提出建议及其完善对策。具体而言，在管辖问题上，完善行政复议委员会制度；在引入专家审查案件时，完善专家咨询和复议人员任职资格制度；在审查方式上，以书面审查为主，细化审查规定并设立追责制度。

行政复议司法化；复议管辖；复议人员；审查方式

行政复议制度与行政诉讼制度是我国解决行政纠纷的两大机制，这两种制度对于迅速化解行政纠纷、缓解官民关系、实现上下级行政机关之间的监督发挥了重要作用。行政复议有两个显著的优点：一是高效快捷，专业性强。复议机关对本领域的活动更加熟悉、专业，解决行政纠纷高效便捷。二是执行力强。上下级机关间很少出现诉讼中的“执行难”问题。

然而，行政复议的这两个优点有时也成为其最大的弊端。行政复议在实施的过程中出现了管辖主体混乱、复议人员法律意识淡薄等问题，导致行政复议制度在实施中并未发挥出应有的作用，民众对行政复议制度的信任日益降低，甚至有些民众把行政复议制度看成是“官官相护”的工具。由此，改革行政复议制度的呼声越来越高，许多学者纷纷投身于行政复议制度的研究，认为行政复议制度应该进行“司法化”改革，笔者在本文统称为行政复议司法化。

行政复议的“司法化”改革真的是合理的吗？真的适合复议制度的发展吗？本文通过查阅整合资料，汲取不同的意见，对行政复议司法化存在的问题进行研究，并提出完善对策。

1 行政复议司法化的提出背景与含义

1.1 行政复议司法化的提出背景

行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依法对被申请的行政行为予以审查，并作出行政决定的一种纠纷解决方式。

行政复议司法化是以行政复议制度的建立为基础，没有行政复议就没有行政复议司法化，行政复议制度在实施中不断出现问题，这是行政复议司法化提出的直接原因和最初动力，这也是行政复议司法化产生的背景。

1) 复议机关管辖混乱。我国的行政复议制度采取“条块管辖”与“条条管辖”相结合的管辖方式，具有一定的合理性，并不必然导致混乱。但由于立法上要平衡各方的利益，出现了许多特殊情况，复议机关的管辖出现混乱。一般来说对于地方各级人民政府的具体行政行为不服，应向上一级机关提出复议，但是对于省部级单位的具体行政行为不服，则应向本级政府提出复议申请。也出现了海关、税务等全国垂直领导的机关只能向上级部门申请的情况。实践中即使是法学专业的人也难免会出错，更别说普通民众，造成了行政相对人的极大不便[1]。

2) 复议人员专业性不强。县级以上地方各级政府、各级政府的各个部门都需要设立行政复议机构，每个部门按照要求都需要有专门的行政复议人员，这不符合我国行政机关人员要“精简”的原则。但把这些案件具体分配到每个部门，每个部门分担的案件数量并不多，专门配备复议人员又浪费。所以各级政府部门大多采用直接由部门领导或者普通工作人员担任复议人员，复议人员的专业性不强。

3) 复议的审查方式不符合实际。行政复议采取以书面审查为主，以当面听证审查为辅的审查方式。书面审查的优点是效率高、程序简单，方便行政相对人，不需要当事人出席就可以进行审查，体现了行政复议及时、便民的原则。但是书面审查容易在追求行政复议效率的同时，忽视行政复议的公正性，申请人与被申请人无法进行言辞辩论，也无法质证证据，不能准确公正的审查行政复议案件。

1.2 行政复议司法化的含义

行政复议司法化的含义，不同的学者理解不同，中国社会科学院周汉华教授定义的最具权威性，他从性质上指出行政复议司法化是在保持以行政方式解决争议效率的同时，引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度兼顾公平与效率，以达到更好地保护公众权益的目的[2]。行政复议司法化应具有三个方面的含义：

首先，它是指行政复议组织本身应当具有相对独立性，行政活动不受任何外来干预，由复议人员依法独立作出决定，以保证复议过程的公正性。

其次,它是指行政复议程序应当具有公开性与公正性，复议程序应公开进行,保障参与人充分行使各项权利并接受社会的监督。行政复议程序还应当体现多元化的特征,既有正式的公开审理,也可以采用非正式的简易程序甚至书面审理程序。

最后，司法机关应该尊重复议结果。复议结果是在不受任何外来干预的情况下复议人员依法独立作出的，复议相对人不服复议结果提起诉讼，法院作出改变复议结果时应谨慎，对于复议结果，司法机关应予以充分尊重。

2 行政复议司法化的现状分析

2.1 复议机关管辖的问题

在现行的行政复议体制下，应该对行政复议管辖混乱的问题进行改革，学者提出三种改革模式：

第一种模式，仿效西方国家设立行政法院。把复议主体设计成一个单独的国家机关，取消行政机关的现有行政复议机构和人民法院行政审判庭，将二者的职能和人员合并，将行政复议并入行政法院职能中[3]。

第二种模式，复议主体应当是一个政府部门，设立行政复议局或者与各部门级别相同的行政复议委员会来专门行使各级政府及其工作部门的行政复议职能，赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。

第三种模式，在政府及其政府的每个部门设立一个专门负责复议的内部机构。这样可以保证复议人员对复议事项的专业性。

对于以上改革模式，笔者认为，第二种模式比较可取。第一种模式的实用性比较差，设立这一制度需要重新设立一个国家机关并修改宪法，制定新的法律法规，不是一件简单的事情，并且如果把行政复议和行政诉讼都归由行政法院审查，那么复议和行政诉讼在人员上没有区别，行政复议的主要价值将会逐渐失去。如果采取第三种模式，只是解决了人员专业性问题，并未解决管辖问题。因此，笔者认为采用第二种模式更加合理，设立行政复议局或者行政复议委员会，可以让行政相对人不用过多考虑复议机关问题，即使申请的复议机关不对，也可以由该复议机关向上级机关提交。采取垂直领导的方式，复议机构与同级行政机关之间没有隶属关系，可以不受地方行政机关的牵制。

2.2 复议人员的问题

在现行的行政复议体制下，负责处理行政复议案件的大多是行政人员，专业性不强。有的学者认为应该直接聘请行政机关之外的专家学者来负责行政复议案件的审查，专家学者法律知识丰富且是行政机关以外的人员，可以保证行政复议审查和处理的专业性和公正性，行政复议结果能让行政相对人信服。

对于以上观点，笔者认为，由专家进行复议未必能实现这样的目标。首先，行政复议的专业性，不仅包括要有法律知识，而且也应该对政府部门处理纠纷的内容、处理程序、政府文件有所了解，各个部门的复议案件放在一起，专家是专攻于某一领域的，他们不可能对行政领域的所有事项都有深入研究，专家也不一定能作出专业评判。其次，行政复议上下级机关是领导关系，上级机关作出的复议决定，下级机关一般不会出现诉讼中的“执行难”问题，但是由于这是行政机关以外人士——专家们作出的审查决定，下级机关可能不一定接受。最后，行政复议制度毕竟是行政上的制度，行政机关处理行政事务时要考虑很多社会因素。专家学者们虽然法律素养高，但是处理行政事务的“技巧”可能不高。

2.3 审查方式的问题

现行的行政复议制度原则上实行书面审查，只有在对重大、复杂的案件时，申请人提出要求或行政复议机构认为必要时才采取听证的方式审查，学者们认为，这样的审查制度使得双方当事人几乎无法参与其中，无法辩论，审查方式不够透明。有学者认为应该采用两造对抗、法官居中的审查模式，让双方可以充分行使自己的辩论权。

笔者认为，行政复议最大的特点就是高效便民，一旦实行公开审查，两造对抗，在带来好处的同时，也势必会让复议程序变得复杂，费时费力，影响行政复议的效率，与行政复议及时高效的要求背道而驰。如果行政复议形成两造对抗的模式，就与行政诉讼很难区分。行政相对人不服，再提起行政诉讼，也会发现行政诉讼只不过把复议程序重复了一遍，更加拖延时间。

3 行政复议司法化的完善

行政复议制度在实施过程中出现了问题，行政复议司法化是解决这些问题的途径之一。本文将对行政复议司法化提出建议及完善对策。

3.1 完善行政复议委员会制度

我国的行政复议制度采取“条块管辖”与“条条管辖”相结合的管辖模式。行政相对人很难确定应当向哪一级机关提出复议申请，因此在实践中已经开始试点行政复议委员会制度。

现阶段，行政复议委员会的设置有三种模式可供选择：第一种模式是行政复议委员会是行政机关的内设机关，由行政复议委员会负责受理和审理案件，由行政机关作出复议决定；第二种模式是行政复议委员会定位于独立的部门，复议委员会负责受理和审理案件，仍然由行政机关作出复议决定；第三种模式是行政复议委员会定位于独立部门，对案件的审理和作出决定都由复议委员会负责，并且不受其他机关的干预[4]。

笔者认为第三种模式不符合我国国情，因为第三种模式相当于将以前分散于政府各部门的行政复议权全部由复议委员会统一行使，在实践中，我国的行政权不可能全部或部分集中到复议委员会，如果全部集中的话，行政机关就会失去行政权力；在法律方面，选用第三种模式会与《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)规定的进行行政复议的机关是行政机关的条款相冲突，违背法律是不可行的。所以，采用前两种模式更加妥当。在北京、上海等城市复议委员会的试点采用的模式是不变动当前的复议体制，吸收行政机关以外的专业人士组成委员会，参与研究一些重大、复杂、难度大的案件，并通过表决的方式给出处理建议以供行政机关参考，这比较符合我国国情。

行政复议委员会统一负责受理和审理案件，由行政机关作出复议决定，复议委员会除了不能审查对本级政府的具体行政行为不满的案件之外，统一管理本级政府其它的所有行政复议案件的审查。

3.2 完善专家咨询和复议人员任职资格制度

3.2.1 建立专家咨询制度

上文已经说明了行政机关以外的专家直接进行行政复议案件审查的不足之处。但是在判断行政机关做出某一具体行政行为在某种条件下是否违法、是否违背程序等关于法律方面的问题时，则需要有资深法学研究背景的专家学者来进行解答[5]。因此，各级行政机关应该配备适当的法律专家作为顾问，以备在案件疑难时进行咨询。

3.2.2 完善复议人员任职资格制度

行政复议委员会成立之后，在人员配备方面可以从两个方面着手：一是考任，可以对通过司法考试的人员再进行统一的考试，选拔具有较高法律意识和法律素养的人员担任行政复议人员；二是选任，从各个部门中选拔原来负责过行政复议案件并有法律背景的工作人员，经过培训合格后，担任行政复议人员[6]。

对于这两种复议人员，要采取不同的培训方式。对于通过考试进入行政复议委员会的人员应该加强有关政府部门处理纠纷的内容、处理程序、政府文件等方面的培训；对于选任的人员，应该加强法律方面的培训，提高其法律素养。

3.3 完善复议审查制度

前文中已经指出行政复议为了达到高效便民的目标，应该以书面审查为主。但行政复议司法化所追求的公平正义也是不可忽视的。我们应当既要保证行政复议的高效，也要保证其公正。以书面审查方式来追求其高效，并不是说就可以不顾行政主体和行政相对人的看法，可以关门审查并且对自己做出错误的决定不负责[7]。笔者通过查阅资料整合出以下几种方式：

3.3.1 细化复议机关调查情况、听取意见的程序

《行政复议法》规定，行政复议机关在必要的时候，可以调查情况、听取意见[8]，因为表述中有“必要”这个条件，在行政复议实践中行政复议机关总是把纠纷程序看成是没有“必要”的情形来处理，使这个法条形同虚设。行政复议制度虽然不需要实行两造对抗的模式，但是调查清楚事实、听取双方的意见是有必要的，所以应该细化这一规定。

首先，有学者认为不应该给予行政机关选择调查的权利，不能在行政复议机关认为“必要时”才调查情况、听取意见。笔者同意这样的看法，既然行政相对人都已经提起行政复议了，这本身就是很必要了，所以不需要别的条件，复议机关都应该主动调查情况、听取意见。

其次，行政复议机关在受理案件之后，可以采用简易的方式随时询问双方当事人，比如打电话、发信息等。在必要时也可以联系双方当事人到复议机关当面协商或者对质，合理高效地解决纠纷。

3.3.2 设立追责制度

行政复议中有时出现“官官相护”的问题，“人”的原因是不容忽视的。为了防止行政复议流于形式，成为简单的走过场，应当建立追责制度。

复议机关在作出复议决定时要写明作出这一决定的依据、参考的资料、有无调查情况以及复议人员的签名。这样可以使复议人员认真对待复议案件，不会因为是书面审查就滥用权力，闭门审查做决定，同时也会让复议人员意识到作出错误的决定不仅会损坏自己的声誉，严重的可能会追究其责任。

追责指的是对于明显不合法或者不合理的具体行政行为，行政复议委员会审查后仍然维持的，应当对案件审查人进行追责。《行政诉讼法》的规定，相当于行政复议委员会有了类似法官一样的“豁免权”，这一权力是为了让行政复议委员会放心去监督和纠错，不是为了让其人员滥用权力。因此，对于原具体行政行为有明显而重大的错误，而行政复议委员会审查后仍然维持的，就等同于“不作为、包庇纵容”，对于这种情况，应当对负责该案件的人员进行严厉追责。

4 结束语

行政复议司法化在某些方面是值得肯定的，它增强了行政复议制度的公正性，提高了民众的信任度，但行政复议制度的完善还应坚持行政性，这样才能发挥行政复议制度应有的价值。

[1] 方军.论中国行政复议的观念更新与制度重构[J]. 环球法律评论，2004(1):39-46.

[2] 周汉华.行政复议制度司法化改革及其作用[J].国家行政学院学报，2005(2):33-37.

[3] 崔红,唐丽斐. 对我国行政复议委员会改革的思考:以行政复议司法化为视角[J].沈阳师范大学学报(社会科学版)，2011(6)：81-84.

[4] 张正钊,胡锦光.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2013：54.

[5] 陈金钊，焦宝乾，桑本谦，等.法律解释学[M].北京：中国政法大学出版社,2006：13-15.

[6] 周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革 [M].北京：北京大学出版社，2007：54.

[7] 杨小君.对行政复议书面审查方式的异议[J].法律科学，2005(4):92-96.

[8] 闫映全.行政复议司法化的问题研究[D].济南： 山东大学，2015:44-47.

〔责任编辑： 张 敏〕

On the problems and countermeasures of judicial review of administrative reconsideration

JI Yu

(School of Law, Yangzhou University, Yangzhou 225127, China)

According to that fact that the review jurisdiction mode is not entirely appropriate in judicial theory of administrative reconsideration, there are limits in experts’ being directly involved in the case examination and that two conflicting review modes of examination are not reasonable, this thesis puts forward suggestions and countermeasures to improve. Specifically, in terms of the jurisdiction issue, the administrative reconsideration committee system should be improved; in the introduction of experts to review the case, the expert consultation and reconsideration personnel qualification system should be perfected; in the means of examination, the written examination is in priority and review provisions should be refined with the establishment of accountability system.

judicial review of administrative reconsideration; reconsideration jurisdiction; reconsideration personnel; examination method

2016-11-19

纪 宇(1992—)，男，江苏徐州人，硕士生，主要从事诉讼法学研究。

D925.3

A

1008-8148(2017)02-0047-04