推行权力清单制度面临的困难与对策思考——以贵州省为例

● 贵州省编办审改处

推行权力清单制度面临的困难与对策思考
——以贵州省为例

● 贵州省编办审改处

权力清单是将政府工作部门的行政职权、实施依据、办事流程、责任事项等以清单的形式公布，接受社会监督的一种制度，具有“清权”“减权”“晒权”“确权”“制权”等功能。党的十八届三中全会提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。贵州省从2015年开始积极探索推进权力清单制度建设，积累了经验，也遇到不少困难问题，明确了进一步完善清单制度的思路方向。我们对这些经验、问题的思路考虑进行了梳理分析，以期对其他地方推进权力清单制度建设有所借鉴。

一、贵州省建立权力清单制度的探索

2015年，贵州省印发了《贵州省推行政府工作部门权力清单制度实施方案》，对建立权力清单制度进行了部署。到2016年底，贵州省级、9个市（州）、88个县（市、区）和1212个乡镇政府的权力清单均制定完成，并向社会公布。同时，还建立了权力清单动态调整机制，定期对公布的权力清单进行更新。

（一）“清权减权”促使政府瘦身

为全面理清各级政府部门的行政职权事项，贵州省各层级均成立了权力清单审核小组。清理对象涵盖了各级政府工作部门直接面对公民、法人和其他组织行使的行政职权。违反法律规定设定的行政职权、部门“红头文件”自行设定的职权、政府部门内部管理的职权等，一律不在清单之内。在全面摸清权力家底的基础上，结合行政审批制度改革，贵州省加大了取消下放行政审批事项力度。2013年省直机关实施的行政审批事项569项，取消、下放和调整后，2017年为272项，行政审批数量减少48%，办理时限缩减到法定时限的50%以下，全面清理取消了28项非行政许可审批事项和贵州省自行设定的97项审批备案等事项。此外，贵州省政府向贵安新区、贵阳经济技术开发区、贵阳高新技术开发区、遵义经济技术开发区、贵阳综合保税区下放行政管理事项138项。赋予100个行政管理体制改革试点乡镇县级经济社会管理权限195项。

（二）“健身强身”扎紧制度笼子

贵州省对“清权减权”后保留的行政权力事项进行了分类，并按程序提请同级人民政府审定后向社会公布。目前，省级政府工作部门共有行政权力1453项，每项行政权力都编制了运行流程图。探索建立全省统一的权责清单体系。建立了权力清单动态调整机制，明确国家取消的事项一律取消，国家下放至省级行使的事项一律纳入省级权责清单行使的原则。科学论证基层的承接能力，做好下放事项的业务培训和指导。各部门严格执行公布后的权责清单，主动接受社会监督，确保权力清单外无权力，严格落实清单责任。

（三）“确责追责”套上责任紧箍

贵州省的权力清单和责任清单是以“一表两单”形式体现，即在梳理行政职权的同时，逐一梳理权力对应的责任事项、责任事项依据、责任处室和追责对象范围。目前已公布的省直部门权责清单中共有2.2万余条责任事项和2.5万余条法律法规条款依据。通过责任体系，相关监督部门和行政相对人对部门的责任事项等一目了然。将责任清单与追责程序相衔接，一旦发生需要追责的情形，按照《贵州省行政执法过错责任追究办法》对应的行为情形来认定执行，确保追责程序的合法性。

（四）“统筹统一”权力清单体系

2015年底，贵州省启动建立全省统一权责清单体系工作。通过省级统筹、市县共同参与的方式，组织编制市、县、乡三级权责清单模板，对权力名称、类型、依据等进行规范，确保相同权力事项的名称、实施依据、责任内容等保持一致。目前，已对外公布了县级政府工作部门和乡镇政府的权责清单模板。这样，避免了各地编制的清单五花八门，权力数量差异大、名称不统一、公布不规范等问题，而且市县两级只要根据实际工作对权力清单模板进行调整即可，避免了大量重复劳动。此外，提升了工作效率，确保了权力清单工作在全省范围内同步推进。

二、推行权力清单制度建设中存在的问题

（一）权力清单的结构差异大

权力清单应当包括哪些内容，应当是什么样的结构，目前各地做法差异较大。从已公布的清单来看，权力清单结构内容繁多，有的权力清单包含项目编码、权力名称、实施依据、责任事项；有的则包含权力名称、权力依据、实施对象、收费情况、办理时限；有的还包含权力运行流程图、裁量幅度与基准、追责对象等。此外，权力的分类也并不统一，除行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政检查、行政奖励、行政裁决“9+X”类别外，一些地方还增加了行政规划、行政指导、行政命令等。

（二）权力名称不规范、不统一

如W县人力资源和社会保障局公布的权力清单中，有一项权力名称为“对劳务派遣单位涂改、倒卖、出租、出借及其他形式非法转让劳务派遣经营许可证，隐瞒真实情况或者提供虚假材料取得劳务派遣行政许可；以欺骗、贿赂等不正当手段取得劳务派遣许可的处罚”，这一名称不但难以准确表达权力的含义，而且名称冗长，也不方便群众了解和监督。对统一权力事项的名称，各地也有所不同。如投资领域审批，S县发改局的权力清单名称为“对企业不使用政府投资建设的重大和限制类固定资产投资项目核准（含外商投资项目核准）”，而P县发改委的权力清单中其名称为“权限内企业固定资产投资项目核准”。不同的名称也给企业办事带来不便，给清单的实施效果打了折扣。

（三）纳入权力清单的单位范围及权力数量不同

以F市（县市级）、J县、D县三个县（市）公布的县级部门权力清单为例。F市共编制39个市直部门4174项权力，其中，政府工作部门24个，政府直属机构5个，党群部门3个，垂直管理部门7个，权力事项为0的单位1个（市银监会）；D县共编制37个县直政府工作部门2823项权力，其中，政府工作部门25个，政府机构1个（县政府），政府直属机构3个，部门下属机构8个；J县共编制40个县直政府工作部门4024项权力，其中，政府工作部门25个，政府直属机构7个，垂直管理部门8个，权力事项为0的单位7个（县政府办、县政府服务中心、县机关事务局、县投资促进局、县银监办、县供电局、县公积金中心）。可以看出，上述三个县（市）纳入权责清单的单位范围除政府工作部门基本相同外，党委部门、群团机构、垂直管理机构、企业单位等是否编制权力清单差别很大。从数量上看，H县公布的县级部门权力事项为2427项，L县公布的县级部门权力事项为6248项，相同的县级事权，L县的权力数量是H县的2.5倍之多。

（四）权力清单的公开途径有待规范

目前虽然各地各部门均公布了权力清单，但公布的方式、途径不同。一些地方在部门网站上公布，一些地方在各级政府门户网站上公布，还有些地方在各级网上办事大厅上公布。部分地方公布清单的渠道窄、更新慢，社会公众对权力清单的知晓率和参与度并不高。

三、完善权力清单制度的对策建议

（一）建议通过顶层设计进行统一规范

为解决各地权力清单制度差别过大的问题，建议加强顶层设计。一是明确制定、公布权力清单的单位范围。要明确除了政府工作部门外，党委系统、群团系统、中央垂直管理系统、一些依法具有执法权的企业单位等是否纳入权力清单的编制范围。二是建议统一权力清单包含的基本内容。即权力清单的要素究竟包含哪些内容，如职权编号、职权类别、实施主体或受理机构、办理时限、法定依据、实施对象等，使各地权力清单在内容上具有相对统一性，也方便群众对权力清单进行理解。三是建议统一权力清单的编制范围。明确是否将各级政府的事权（如林权登记等）、政府部门内部审查管理事项（如移民安置建设项目审查等）和政府部门内部日常管理事项（如扶贫资金监管等）纳入权力清单的编制范围。四是建立规范的权责清单动态调整机制。明确权力清单的动态调整方式、调整周期、调整程序等内容，以便各地定期对权力清单进行修订，实时更新，确保权力清单的时效性和准确性。

（二）建议适当赋予地方对权力清单进行细化的权限

权力清单落地生根的关键是清单的实施效果。对于法律法规和部门规章规定不明确或允许各地根据实际情况设定地方权力的，建议按照中央的指导原则，由省级统一进行厘清，对此类权力进行整合、下放、转移；对于体现地方特色的权力，建议划定具体范围，交由相关地方根据本地的实际情况制定清单。通过分类制定，在确保相同行政机关行使相同权力的同时，又考虑了法律规定的特殊情况和各地的差异性，也使得地方性法规以及地方政府规章中所规定的地方行政机关的权力得以实现。

（三）建议建立权力清单实施的监督机制

建议逐步建立权力清单的监督机制。一方面，要明确对权力清单实施情况的定期专项检查制度，及时督促行政机关积极落实权力清单内容。定期主动对行政相对人进行调查，收集相关权力清单的执行情况，并对违反情形及时予以纠正。另一方面，要明确各级监察机关的监督。监察机关作为专门的行政监督机关，也应对权力清单实施情况负有监督职责。各级监察机关对同级人民政府职能部门出现的权力不行使、怠于行使或滥用、越权等情形，可以提出监察建议，对渎职、滥用职权并造成损失的，要依法追究相关人员的行政责任。

（四）建议建立全国统一的权力清单运行平台

在权力清单运行过程中，运用现代信息技术加强电子运行平台的建设也同样重要。一些地方在推行权力清单制度的同时，已经将加强权力清单运行平台建设纳入议事日程，取得了积极的成效。目前，不仅要有地方的权力清单运行平台，更要在权力清单运行平台建设上加强顶层设计，对各地各行业的条状、块状运行平台进行有效统筹。为此，建议探索建立全国统一的权力清单运行平台，按照统一标准，建设在横向上覆盖所有行业部门、纵向上联通各级政府的全国性平台。这个平台内容应包括权力清单库、网上运行办事平台、公共服务平台、监督平台、监察平台等，实现资源信息共享、便于监督、服务群众。