潍坊交通运输综合行政执法体制改革与思考

● 鞠增玉

潍坊交通运输综合行政执法体制改革与思考

● 鞠增玉

综合行政执法体制改革，是当前的一项重要改革任务。2016年以来，山东省潍坊市坚持整体推进和重点突破相结合，将交通领域综合行政执法体制改革作为改革试点，积极探索适合潍坊特点和实际的交通运输综合执法模式，初步建立起职能集中、管理规范、层级协调、上下一致、运行有效的综合执法体系。

一、潍坊交通综合行政执法体制改革实践

改革前，潍坊市级交通运输领域承担着道路运政、农村公路路政、水路运政、港政航政、交通工程质量监督、公路超限超载治理6个方面共145项行政处罚事项，分别由市交通运输监察支队、市道路运输管理处、市县乡公路管理处、市港航局、市交通工程质量监督站和市交通运输局组织人事科、建设管理科以及市公路局路政大队8个机构行使。县级交通领域执法机构设置基本与市级相同，一般设有交通运输监察大队（站）、道路运输管理处（所）、县乡公路管理处（局）等4-5个执法机构。普遍存在机构重复设置、人员各自为政、管理体制复杂等问题，导致多头执法、职责交叉、执法成本高、效率低下等问题。特别是近年来，城乡路网不断延伸、居民机动车保有量逐年上升、网约车等“互联网+”新事物不断涌现，交通行政执法的管理服务范围、工作难度不断加大，原有的交通管理体制难以适应新形势、新要求，严重制约交通运输市场发展。为破解这一难题，潍坊市将交通运输领域综合行政执法体制改革作为试点，在整合执法队伍、减少执法层级、理顺体制机制等方面下大气力推进，实现领域内一支队伍执法，逐步建立起了精简、高效、统一的交通运输综合行政执法体制。

（一）开展顶层设计，确保改革整体性、系统性

交通领域综合执法改革，涉及事项多、推进难度大、触及利益深，首先要进行顶层设计。2016年4月，出台了《关于推进综合执法体制改革的实施意见》，对交通运输综合行政执法体制改革作出全面部署，明确时间节点和方法步骤。2016年6月，出台了《潍坊市交通运输综合行政执法体制改革方案》，确定以推进执法重心下移、减少执法层级、相对集中行政执法权、规范执法主体、优化配置执法力量为重点的改革方向。同时，建立综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，加强改革统筹协调。

（二）整合职能机构，确保执法精简化、统一化

整合道路运政、农村公路路政、水路运政、港政航政、交通工程质量监督、公路超限超载治理等方面的交通执法队伍，组建新交通运输监察支（大）队。同时，将原来分散在下属单位、内设科室及公路部门路政大队的行政处罚权，划入新组建的交通运输监察支（大）队统一履行，确保一个区域内上路执法队伍只有一支。

（三）理顺体制机制，确保市县两级扁平化、规范化管理

按照“大交通”理念，市交通运输监察支队主要负责政策制定、指导监督、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，具体承担未设交通运输监察机构的相关辖区综合执法工作。县级交通运输监察大队接受市交通运输监察支队的指导和监督，负责辖区交通运输的综合执法，实现了一个层级执法。同时，加强执法规范管理，在支队新设法规科和宣传教育科，完善法律咨询制度和执法决策机制，强化交通法律法规分析研究和宣传引导，确保执法行为依法规范。

（四）建立协作机制，确保执法行为的协同性、实效性

建立与公安、经信、工商、质检等部门通畅的协调配合机制，在重要节点、重点区域实行联合执法。如寿光市采取公安部门在交通监察大队派驻交警中队的方式，联合执法中统一行动，切实解决交通单独执法没有强制手段的问题。交通运输监察支（大）队分别与农村公路管理、道路运输管理等相关机构，制定执法工作流程，实行信息共享，既密切配合、通力协作，又各司其职、各负其责，形成综合执法合力。

通过改革，交通领域综合执法取得积极成效。

一是职能机构得到有效整合。改革后，市级和县级交通领域执法队伍分别由8支和4-5支减少为1支，交通运输执法队伍由改革前50支整合为目前的13支。市级交通执法队伍不具体在市辖区和县（市）执法，形成了市县两级“一个执法主体、一套专班人马、一个窗口对外”的工作格局，也节省了人员、车辆、通讯、装备、办公用房经费开支。

二是交通综合行政执法队伍统一履行交通行政执法职能，职责更清晰、责任更明确，实现同一层级只有一支队伍统一管理，一次进行多种检查，解决了多支执法队伍上路执法，队伍上路执法相互等待、相互推诿、轮番检查、重复查处等问题。与公安等部门的协调更顺畅，由原来的“一对多”，变成现在的“一对一”，执法效率大大提升。

三是实行行政许可与行政处罚分离后，改变了过去长期存在的“自批、自管、自查、自罚”管理模式，行政执法成为行政许可的保障，行政许可成为行政执法的依据，二者相互依赖，形成制衡，有效避免权力过于集中可能产生的腐败隐患。

四是执法重心向基层下沉。将市公路局治超人员编制全部划入县市区交通运输综合执法机构，下沉人员142名。如昌邑市交通运输监察大队由编制50名增加到75名；临朐县核增副大队长职数1名，增设3个股级中层机构。执法力量下沉，使基层一线执法力量得到增强，便于统一调配使用。

五是交通安全秩序得到显著改善。交通执法环境不断优化，道路运输秩序得到显著改善。如寿光市公路超载超限由原来的将近100%，下降到现在的30%左右，交通安全隐患得到有效遏制；临朐县检查车辆1.6万台次，查处违法违规车辆仅624辆，同比下降84.5%，有力维护了交通运输秩序。

二、改革中存在的问题

（一）行业内部相关机构间权责界定不够清晰

交通领域综合执法改革建立了条块结合新的执法格局，实现审批管理与执法处罚相对分离。但在实际中，许可部门与执法部门、行业管理与综合执法机构之间的权责界定并不清晰。如在县乡公路路面执法过程中，规定路面“动”物归交通运输综合执法机构管理，“静”物归县乡公路管理处管理，在发现路面遭受破坏时，县乡公路管理处又无执法权，违法行为得不到及时处罚。

（二）内部运行机制、外部协调配合机制不顺畅

一是行业内部横向协调机制不完善。目前，行业主管部门监管过程中发现问题，只能通过“电话”联系、事后告知等方式与执法机构沟通，再由执法队伍进行处罚，影响了执法效率，给违法者预留了“逃避处罚”空间。二是行业内部缺乏纵向协调机制。省、市、县三级没有建立有效的联通制度，省级交通处罚平台只对原交通监察支队罚单格式适用，对其他机构出具的罚单格式不兼容，导致有的处罚不能上传，不能作出有效处罚；市级与县级之间的协调依然还存在一些矛盾。三是行业外部缺乏有效协调机制。虽然与公安等部门建立起了协调配合机制，但与法院、检察院等部门的协作机制仍未建立，在一些违法行为的快审快判上力度不够。

（三）队伍老化严重、专业技术人员紧缺

改革实现了执法机构和人员的物理化整合，但内部由于队伍磨合、观念转变等原因，化学反应不明显，加之承担的任务日益繁重，影响了执法效能。一是人员融合不到位。机构人员整合后，基本上仍处于各自为政状态，难以形成集团作战优势，“块块”间执法人员配备不均衡，部分业务难以开展。二是人员老化严重。如按照45周岁以上人员不再上路执法的原则，则有的县级交通监察大队一半以上执法人员因年龄较大不适宜再上路执法，致使一线执法人员严重不足。如昌邑市交通运输监察大队实有50人，其中，45周岁以上占62%，45周岁及以下仅占38%，致使50多岁的人员仍上路执法，存在安全隐患。三是专业技术人员缺乏。运政、港航、工程监督等领域，专业技术人员比较少。如昌邑、寿光等县市区境内危化品车辆执法任务重，而危化品的执法专业性强，稍有不当就有可能引发安全事故，这方面技术人员非常缺乏。

三、进一步深化改革的建议

（一）理顺体制机制

部门通过委托授权形式确立交通运输综合执法机构的主体地位、作用和管理模式。制定出台交通行政处罚自由裁量权基准及相关配套制度，把交通行政处罚标准、依据细化、明确化，使交通执法人员能够更准确、更适当、更规范的行使交通行政处罚权。实施标准、依据的统一，能够最大程度限制行政执法人员在行政处罚中的随意性，便于交通行政执法人员操作执行和行政执法监督，规范执法行为。

（二）明晰权责边界

对公安、公路等职责交叉部门及行业管理部门职责进行全面梳理，明确部门间以及部门内部机构的履职界限，并用案例形式加以说明，重点厘清社会关注度高、群众反映强烈的交通运输事项职责边界，通过“三定”规定、部门内部分工、权责清单等方式对职责边界加以明确，实行动态调整，及时将出现的新情况纳入清单。同时，进一步理顺总队、支队、大队层级管理关系，明确三级管理机构的职能定位。

（三）建立联动执法机制

以交通综合执法机构为主体，完善与行业管理部门、上下级部门及其他部门的协调机制，打造“综合执法、全面互动”局面。建立与运政、路政、港航等行业管理机构的业务协调联动机制，搭建横向协作及信息共享平台；建立联动执法工作机制，巩固交通、公安等部门联动执法机制，凝聚执法力量；建立沟通协调机制，通过与法院等部门沟通协调，促进办案质量和法制工作水平的提高，扩大执法震慑作用，提高案件执行力；建立工作互动机制，积极与客运站、公交和出租车经营者等沟通，形成良性互动的“双赢”局面；建立责任追究机制，对有违法或者不当行政执法行为的交通执法部门进行责任追究；建立监督测评制度，加强对执法人员监督，树立执法队伍良好形象。

（四）加强科技执法

整合交通行业信息资源，建设交通运输信息化管理指挥平台，将路政、运政等分散在各个科室、单位的信息系统，整合成一个平台，打造交通运输执法“千里眼”和“指挥部”。建立高速公路非法超限运输车辆信息共享、运政数据实时共享、公安视频卡口信息共享、城管执法平台信息共享机制，形成科技手段、信息化手段打击交通违法行为的合力，全面提升交通执法能力。

（五）强化队伍建设

一是精简压缩人员编制，将收回的编制充实一线执法力量。对因历史原因造成满编缺人、影响工作开展的情况，核定一定数量的临时周转编制，待人员结构趋于合理后予以收回。二是通过岗前教育、集中培训等方式，熟练掌握专业和法律知识，促进执法人员素质和能力的全面提升。三是通过招录、引进高层次人才、政府购买服务等手段，建立专业人才库，解决专业技术人员不足的问题。

（作者系潍坊市编办主任）