中级法院审判团队配备问题研究*

●青岛市中级人民法院课题组

中级法院审判团队配备问题研究*

●青岛市中级人民法院课题组**

一、存在的问题：审判团队建设不均衡

在法院审判力量建设中，往往重视加强法官队伍配备，忽视了审判团队的“打造”。审判团队配备普遍存在结构失衡、角色不全、质效不高等问题。

(一)法官“一支独大”，却“独木难撑”

审判团队结构失衡，法官比例明显偏高，呈明显的“一支独大”态势。如青岛中院共有法官299人，占中央政法编制数的56.6%，占中央政法编制实有人数的67.6%，占全体人员(含临时聘用人员)的40.7%。山东省全省法院共有法官14740人，占中央政法专项编制数的68.06%，占中央政法编制实有人数的74.11%，占全体人员(含临时聘用人员，下同) 的39.94%。①山东省高级人民法院课题组：《关于深化人民法院人事管理改革的调研报告》。全国法院的总体情况也基本类似，如2013年全国共有法官19.6万，约占全国法院总人数的58%。②中国新闻网https://zm8.sm-tc.cn/?src=l4，2016年11月20日访问，此数据中的全国法院总人数应当指的是法官法院中央政法编制人数。

传统的办案模式是造成上述现象的主要原因。我国案件审理普遍实行承办人负责制，即一个案件确定承办法官以后，整个审判流程中的各个环节往往都由承办法官最终负责，审限考核也指向承办法官，使得在法院面临案多人少等困难时，第一选择就是增加承办法官这个“总承包人”。

为解决审判人员不足的问题，有些素质不够高的人员也被任命为法官，法官队伍良莠不齐的问题突出，而审判事务的混杂又导致法官的不当行为常常充斥于诉讼活动的各个环节。③山东省高级人民法院课题组：《关于法官与司法辅助人员职责分工的调研》。由于缺少辅助人员，法官不得不“大材小用”，从事大量审判辅助事务。据本次调研统计，法官用于庭前准备、开庭、合议案件，撰写审理报告、起草裁判文书等核心工作的时间仅占其全部工作时间的50%。各种程序性辅助工作与审判工作混杂在一起，耗费了法官大量的精力。④吴荣鹏、付佩：《法官员额制的文化动因》，载《人民法院报》2015年9月25日。

(二)法官助理角色缺失，功能不全

传统审判团队为“审书模式”，审判团队只包括两种角色，即法官与书记员。在这种模式下，法官不仅承担了核心审判事务，还承担了大量的审判辅助事务。导致审、辅人员职责不清，不利于司法责任制的落实；法官不能专司审判，制约法官群体司法能力的提升。

上述审书模式弊端的根源，在于审判专业辅助人员的欠缺，即审判团队中法官助理角色的缺位。设立法官助理，负责上述专业审判辅助事务，既可以从制度设计层面让法官从专业性审判辅助事务中脱身，又可以在书记员负担较重时适时替补，分担一部分书记员工作，解除了法官的后顾之忧，真正体现法官的审判团队核心地位。

(三)书记员“临时色彩浓厚”，量少质低

在传统模式下，无论是行政编书记员，还是聘任制书记员(包括派遣制书记员，下同)，均未将书记员工作作为长期工作，从做事业的高度认真对待这一职业。这种岗位的“临时性”，导致书记员不愿认真投入精力钻研书记员业务知识，提高专业技能，队伍流失严重，书记员工作专业化水平较低。

书记员的高流动性，导致其数量紧缺，专业化较低。正如前面所述，审判团队中法官比例过大，书记员比例偏小，呈典型的“倒金字塔”结构。合理的结构模式应该为法官数量小于或等于法官助理、书记员数量。青岛中院没有设置法官助理，审判部门共有法官269人，书记员157人，扣除内勤、信访工作人员22人后，法官与书记员的实际比例为2:1，亟需进行结构调整。

二、面临的形势：解决方案需在法官员额制改革的大背景下探索

(一)案多人少矛盾突出，是亟待解决的问题

近年来，随着经济社会的发展，以及立案登记制等改革措施的实施，人民法院收案总数逐年攀升，并呈逐年加速增长的势头。2010年至2015年，全国法院新收各类案件由10866955件升至17659861件，⑤根据历年最高法发布的全国法院审理执行案件统计数据。五年间增长62.5%。青岛中院收案数⑥根据青岛中院审判管理系统统计数据。也呈逐年增长势头，自2014年以来尤其明显。2010年至2015年，青岛中院案件数增长43.9%，行政编人员与法官仅分别增长7.6%、16.4%，人员的增长远远未能跟上案件增长的速度。

(二)法官办案力量虽未明显减少，但通过增加法官数量增强办案力量的传统方法不再可行

1.法官办案力量并未明显减少，无需沿用增加法官数量的传统方式来解决案多人少矛盾

青岛中院在第一轮法官员额遴选中，共有185人入选。据统计，入额185人2015年的办案量占案件总数的75.3%。应当指出，这不是入额法官的全部办案能力，在入额的人员中，有24人左右可从执行岗位、行政岗位等非审判岗位中转入审判岗位；如果满额招录，在后续遴选中，可以补录21名法官，上述两部分法官合计45人，如按2015年平均办案量计算，满额206名法官的办案量占2015年全部办案量的94.5%。加上司法责任制改革后院、庭长，正、副局级审判员需办理一定比例的案件，改革完成后，青岛中院办案力量比改革前并未明显减弱，一方面标志改革向良性方向发展，另一方面不必陷入员额制改革使法官数量锐减，需要想方设法增加法官员额数量的思维误区。

2.员额制改革后法官员额基本确定，通过增加法官数量来解决案多人少矛盾的传统方式不再可能

还权于合议庭，让审理者裁判，由裁判者负责，是员额制改革的重要举措。法官员额制改革以后，构建审判团队，审判权实行扁平化管理成为主流选择，淡化庭室分工，实行三大诉讼审判部门分别随机分案也正成为一种可能的探索，在这种情形下，法官数量越多，合议庭之间裁判标准的统一协调难度越大，从这个意义上说，控制法官员额，有利于裁判尺度的统一。

(三)打造审判团队，增加配备司法辅助人员成为应对受案量激增的主要措施

当下案多人少矛盾的实质是书记员等司法辅助人员的欠缺。法官被迫从事大量事务性工作，高层次法律人才没有机会履行法官助理职责，其直接原因是审判团队角色欠缺，书记员配备的严重不足。增加配备法官助理、书记员成为应对目前案多人少困境的对症之法。这种应对方式，有其他国家成功经验可以借鉴。1950年至1980年间，美国案件数量激增，在面临巨大审判压力情况下，美国联邦法官仅增加了262人，而法官辅助人员人数却增加了10779人。

(四)司法人员分类管理为法官助理、书记员的职业化、专业化提供了条件

对中央政法编制人员来说，司法人员实行分类管理以后，法官员额相对固定，一般只有在法官退休，遴选交流离开法院，出现缺额时才会补充遴选。对聘任制(派遣制)书记员来说，法官员额制的推行，使得司法辅助人员的配备重要性凸显，聘任制书记员的社会化招录、专业化培训、序列化管理、职业化保障、统一化标准的单独序列管理模式在不久的将来可能成为现实，实现书记员的定位、定员、定责，成为一只专业化的队伍。

三、对策的提出：着力建设配比合理、分工科学的审判团队

(一)研究确定符合司法规律的审判团队配比模型

1.案件各个流程工作量的采集

确定法官、法官助理、书记员的合理配比，首要的工作是获得案件各个流程的实际工作量。为了到达这一目的，课题组在调研过程中，分别制定了《一审案件各个流程耗费时间统计表(法官)》、《二审案件各个流程耗费时间统计表(法官)》、《非本人案件年度耗费时间统计表(法官)》、《书记员各个流程耗费时间统计表》，在表格的设计中，将案件办理流程细分为二十多个阶段，以求获取案件办理流程的精细数据。针对案件难易程度不同的情况，将案件类型分为一般案件与疑难案件，具体所占比例一栏由被调查人据实填写。为数据采集的全面性，分别设立“平均一案”与“最近一案”。《非本人案件年度耗费时间统计表(法官)》是对法官除自己承办案件外，还需要参与其他合议庭成员承办案件的合议、审核法律文书工作，参与调研、参加会议、从事行政管理工作的工作量统计。表格制定后，按照庭室为单位，下发至青岛中院各个审判部门，由各庭室组织填写，课题组及时跟进对表格进行了说明。

在统计过程中，首先以部门为单位进行了汇总，汇总中对于明显不合理的数据，通过约谈的方式进行了落实与修正。部门汇总后，分别以各部门案件数占全部案件数的比例、各部门法官数占全部法官的比例为系数，乘各部门具体数据加和，分别求得全院平均数。

2.以工作量为依据，确定法官、法官助理、书记员最优配比模式

以《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定的法官、法官助理、书记员职责为标准，按照法官助理尽量辅助法官工作的原则，将案件审理各个流程相关数据进行分类汇总后，得出如下结论：在一件案件中，法官、法官助理、书记员的工作量比例大致为1∶1∶1，故，从审判工作顺畅有序运行的角度出发，法官、法官助理、书记员的最优比例为1∶1∶1。

3.以法官从事务性工作中脱身为原则，确立最低配比模式

在最优配比模型中，书记员所从事的工作量为事务性工作，这部分工作不能由法官承担，这应当是确立配比的一个底线。在极端的情况下，如不能配备法官助理，则这部分工作全部由法官承担，法官的办案量会相应下降，理论情况下法官与书记员比例为2∶1时，可以实现法官从事务性工作中脱身的目标。但考虑案多人少的客观情况，为保证法官办案量不至于因辅助人员的不足而大幅减少，在实践中法官与审判辅助人员(法官助理、书记员之和)的总体比例不能低于1∶1。

(二)结合实际确定审判团队合理的配比模式

1.摸清“家底”，明确比例配比的现实条件

审判团队的配备是一个司法规律问题，同时也是一个现实问题。在确定配比模式之前，首先要需摸清“家底”，掌握可以支配的人力资源，做到对各类人员的年龄结构、学历结构、专业知识、专业技能的充分掌握。其次，采取措施挖掘潜力，充分利用现有资源。不少法院存在一线办案人员比例过少的问题，在司法责任制改革中，可以采取司法行政部门人员数量限额控制、薪酬标准倾斜一线、设定遴选法官一线任职年限条件的等方式，将人力资源集中于审判一线。

2.综合确定合理配比模式

审判团队配比模式的确定，需要综合考虑多种因素。一是司法规律的客观需要，需在最优模式与最低模式之间确定；二是现有人力资源条件，在现有条件的基础上确定现实可行方案；三是结合司法实践经验，按照积极进取的原则，综合现有条件与客观需要，根据司法责任制改革相关政策确定近期与远景目标，制定实施方案逐步落实。

(三)合理界定审判团队职责

1.明确审判团队各个角色核心职责，彰显角色特质

司法的本质是裁判，亲历性是司法的一个基本原则，故法官核心职责为：开庭、裁判、审定裁判文书、决定案件审理中的程序性事项、行使其他审判权力，勘验现场、调查取证、对法官助理、书记员的指挥权。书记员主要从事事务性工作，其核心职责为：庭审记录、整卷归档、作为法官及法官助理的助手，陪同法官及法官助理履行相关职责。法官助理从事审判辅助工作，其核心职责较为模糊，从可操作的角度，可为草拟裁判文书、作为法官的助手，陪同法官履行相关职责。

2.以核心职责为中心，确定其他职责的层次体系

法官的非核心职责主要有：第一层次：组织庭前会议、庭前证据交换；第二层次：调解；第三层次：调取证据，委托鉴定、评估、保全的实施工作。

书记员的非核心职责主要有：第一层次：送达等庭前准备的事务性工作；第二层次：合议等记录工作。

法官助理的非核心职责主要有：第一层次：调取证据、委托鉴定、评估、保全的实施工作；第二层次：调解；第三层次：组织庭前会议、庭前证据交换；第四层次：具体法律问题调研。

3.以非核心职责为“漂移‘责’道”，根据不同配比模式，在法官、法官助理、书记员相邻两方之间进行职责分配。

在具体操作中，实行向下兼容模式，即法官承担法官助理的工作、法官助理代行部分书记员职责。根据书记员的配备情况，先行确定书记员的职责；然后根据书记员的职责确定情况，按照层次由近及远的方式确定法官助理的具体职责；最后，根据法官助理职责情况确定法官职责。

(四)青岛中院审判团队配备分析

1.人力资源现状

法官资源：入额185人，其中院领导9名；法官助理资源：青岛中院现有45岁以下未入额法官54人，法律专业本科学历以上且通过司法考试14名，累计68名；书记员资源：青岛中院在审判部门共有派遣制速录员46人，全额事业编人员29人，自收自支事业编人员22人，共计97人。

2.配比分析

除院领导外，剩余176人，按照4名法官组成一个团队，可以组成44个团队。根据书记员现有资源，除审判部门需配备内勤1人外，每个团队如配备2人，尚缺7人。法官助理如每个团队配备两名，尚缺20人。此种情况下可以确定法官、法官助理、书记员的4∶2∶2模式，缺额部分通过挖潜培训、招录新人的方式在一年内解决。根据模式运行情况确立一个中远期模式目标。

如按照3名法官组成一个团队，可以组成59个团队。根据书记员现有资源，除审判部门需配备内勤1人外，每个团队可配备1人，其余22人可以承担集中法庭记录工作。法官助理每个团队可以配备1人，如每个团队配备2人，尚缺50人。此种情况下可以确定法官、法官助理、书记员的3∶2∶2模式，缺额部分通过挖潜培训、招录新人的方式在一年内解决。近期可以先采取的3∶1∶(1+驻庭书记员)模式。根据模式运行情况确立一个中远期模式目标。

3.职责划分

在4∶2∶2模式下，书记员工作吃紧，可以由其承担庭审记录、整卷归档、送达等庭前准备的事务性工作，而合议记录等工作由法官助理代为履行。法官助理可以承担草拟法律文书，调取证据、委托鉴定、评估、保全的实施工作，调解、合议记录工作。法官可以承担开庭、裁判、审定裁判文书、决定案件审理中的程序性事项、行使其他审判权力，勘验现场、调查取证、组织庭前会议、庭前证据交换等工作。

在3∶2∶2模式下，书记员基本可以满足需要，可以承担庭审记录、整卷归档、送达等庭前准备的事务性工作、合议记录工作。法官助理可以承担草拟法律文书，调取证据、委托鉴定、评估、保全的实施工作，调解、组织庭前会议、庭前证据交换等工作。法官可以承担开庭、裁判、审定裁判文书、决定案件审理中的程序性事项、行使其他审判权力，勘验现场、调查取证、具体法律问题调研等工作。此种职责分配模式下，法官、法官助理可以根据实际情况适当向下兼容部分职责。

四、人员分类管理建设职业化、专业化的审判团队

(一)以入口和待遇为着力点，推进职业化、专业化、精英化法官队伍建设

核定员额数量，在现有法官中遴选员额法官，只是法官员额制的开始。离法官职业化、专业化、精英化的目标，还有很长一段路程要走。

1．入口多元化，汇聚司法英才进入法官队伍

人民法院、人民检察院在招录、遴选法官、检察官时，应当根据工作实际预留适当数量的岗位用于从律师、法学专家中公开选拔法官、检察官。在法官员额制常态运行过程中，要切实落实上述规定，预留适当比例的员额，从律师、法学专家中公开选拔。

除从律师、法学专家中公开选拔员额法官外，法院可以加强与人大常委会的法制工作机构、政府法制部门、检察院之间的人员交流，从上述部门中公开选拨员额法官，员额法官、法官助理也可通过适当程序到上述机关交流任职。

2.待遇优厚化，吸引司法英才进入法官队伍

法官职业保障水平高是法治发达国家的通例，也是我国司法界的普遍呼声。理由很多，其中最直接、最重要的是法官精英化的需要。现行改革方案中，法官薪酬标准提升标准均以普通公务员为参照物，这样直观、便于操作。可以预见，这种工资增长只是改革过渡措施，法官薪酬可能还会迎来持续上调的机遇。上调的具体幅度，应该以优秀律师、法学专家的平均薪酬为参照物，并保持适当的比较优势。

(二)以编制内为主体、编制外为补充建设职业化、专业化法官助理队伍

1.以编制内法官助理为主体

按照规定，审判辅助人员占编制总数的46%，包括法官助理、执行员、书记员、司法警察、司法技术人员。武汉中院的分配比例分别为20%、5%、10%、10%、1%，法官与法官助理的比例正好为4∶2，法官助理全部为中央政法编制人员。如参照这一比例，将书记员比例降至3%，主要从事庭室内勤等工作，则法官助理比例可以达到27%，法官与法官助理的比例达到3∶2，则法官、法官助理3∶2模式下，法官助理可以全部为中央政法编制人员。对于编制内法官助理，为实行单独序列管理，避免领导职务、非领导职务名额被其他类别人员占用，需明确法官助理员额数额以及领导职务、非领导职务单独比例。

2.以短期任职的编制外聘用制法官助理为补充

招收应届或工作不久的法律专业毕业生,担任法律学徒式法官助理。⑦参见陆晓燕、张琨：《从体制内到体制外——将法律学徒式法官助理作为司法公务员式法官助理的补充》，载《尊重司法规律与刑事法律适用研究(上)——全国法院第27届学术讨论会获奖论文集》第202页。短期任职，一般为1-2年，薪酬较低，主要从事审判辅助工作，但不负向下兼容书记员审判事务性工作的职责。职业目标为司法经验的传承和司法后备人才的培养。⑧王安：《中美法院比较制度研究》，华东师范大学2005年博士学位论文，第110页。

3.探索建立编制内短期任职的聘任制法官助理队伍

除由普通公务员身份的人员担任法官助理以外，还可以拿出一定数量的岗位，招录短期任职的聘任制法官助理。职业目标：为法院吸收高素质新鲜辅助力量，为社会培养后备法律人才。高素质应届毕业生通过担任法官助理积累司法实践经验后，可以有条件争取应届毕业生不能企及的较好工作机会。

(三)以职业化管理体系建设相对稳定、专业化的聘用制书记员队伍

1.实行书记员职业资格考试制度⑨赵楠：《试论法院书记员的职业化问题》，载《法制与社会》2015年第10期(下)。

为实现书记员工作职业化、专业化，可实行全国统一的书记员职业资格考试制度，由最高人民法院统一组织实施，向取得职业资格者发放书记员职业资格证书。初任书记员必须通过职业资格考试。法院已有的聘用制书记员，需在一至两年的过渡期内通过该考试，否则合同期满将不再续签合同。考试内容分为法律专业知识考试和书记员技能考试，其中书记员技能考试分为计算机文字速录考试及手写速写考试。

2.省法院统一组织书记员招聘考试

全省法院书记员员额由省法院会同省委组织部、省编办，根据全省三级法院的功能定位、任务安排和实际情况分别核定。全省各级法院补缺书记员，应当参加省法院统一组织的公开招聘。书记员招聘，实行省法院统一组织与各招聘法院分工负责相结合的工作方式。省法院制定招聘计划、审核招聘条件和招聘标准、统一招聘程序、并组织统一考试，各招聘法院负责组织报名、资格审查、体检、考察等工作。

3.建立聘用制书记员职级序列

参照江苏省聘用制书记员经验，聘用制书记员可以实行分级管理，分为三级九等。根据由低到高的顺序，分为：初级书记员、中级书记员、高级书记员。每级分为三等，如中级书记员分为：三等中级书记员、二等中级书记员、一等中级书记员。根据书记员技术等级，制定对应技术标准，如初级书记员能够在法官指导下完成书记员工作，速录技能不得低于听打120字/分钟，准确率95%。

4.建立聘用制书记员等级晋升机制

规范有序的等级晋升机制赋予聘用制书记员明确的职业规划，有助于增强其稳定性。聘用制书记员晋升级别应通过晋级考试取得相应等级的书记员等级证书，晋级考试可由省法院统一组织实施。聘用制书记员在统一等级内，年度考核均为合格以上等次的，每满两年可以晋升一个等次。聘用制书记员试用期满后，定位三等初级书记员。在一个等级任职满5年，年度考核均为合格以上等次的，可以申请参加上一等级书记员晋级考试，通过考试的，颁发相应等级证书。

5.提高聘用制书记员职业保障水平

职业保障问题是解决聘用制书记员稳定性的关键问题。可以参照江苏省法院系统的做法，聘用制书记员工资实行基本工资、绩效工资、岗位津贴和工龄工资相结合的计薪方法。整体标准可以通过测算，在青岛大致相当于在岗职工平均工资。除工资标准外，聘用制书记员在聘用期内应依法享有“五险一金”的社会保险待遇。

6.设立书记员专门管理机构

为适应书记员的单独序列管理要求，克服以往书记员管理条块分割问题，可以设立专门书记员管理部门，对书记员进行管理，负责书记员的庭室分配、人员调整、绩效考核、定期培训等。每个业务庭室可以根据需要设置书记长一名，负责本部门的书记员管理工作，书记长从书记员中选拔产生。

责任编校：范岱岳

*本文系2016年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组负责人：文冰峰。课题组成员：韩向东、李丰波、盛健、陈召坤、谷林平、綦元乐。执笔人：陈召坤。