国家教育考试监考人员聘任机制创新研究

沈根龙 仲海宁

（江苏省教育考试院，南京 210024）

国家教育考试监考人员聘任机制创新研究

沈根龙 仲海宁

（江苏省教育考试院，南京 210024）

本文针对国家教育考试监考人员聘任难的问题，在分析监考流程日趋复杂、监考追责范围不断扩大、监考压力不断增加、监考报酬增长停滞等成因的基础上，提出了监考人员聘任机制社会化转型的设想，并分析了转型面临的潜在风险，提出了完善监考诚信建设、加大违法惩戒力度、建立监考人员准入机制、完善考务管理流程等应对措施。

国家教育考试；监考人员；聘任机制；考试管理

监考是国家教育考试考务工作的重要环节，直接影响着国家教育考试的质量和公平。多年来，为了确保考试组织安全平稳，广大担任监考工作的一线教师作出了巨大的贡献。仅以江苏自学考试项目为例，2016年江苏省共设置了110个考区、280个考点、19 926个考场，监考人员数量达48 816人。然而，近年来随着国家教育考试事业的不断发展，监考人员选聘工作却日趋困难。一方面，基层教师承担监考工作的意愿持续降低；另一方面，一些通过行政途径安排参与监考的教师在工作中存在消极情绪。有效化解监考人员聘任的难题，推动考务工作的可持续发展，是当前国家教育考试工作的一个重要课题。

1 国家教育考试监考人员聘任难的成因分析

长期以来，我国国家教育考试考务人员的聘任采取政府主导、层层聘任的模式。在分地（市）或县（区）设置考区的基础上，由当地政府负责人担任考区主任，并由考区主任聘任考点主考、副主考。包括监考人员在内的考务工作人员，均由考点主考、副主考共同选聘、培训和管理。在国家教育考试产生和发展的各个阶段，这种自上而下的聘任模式发挥了积极的作用，有效地保证了考试工作的正常开展。然而，近年来随着现代信息技术和网络技术的发展，国家教育考试的安全保密形势日趋严峻，考务工作的责任与风险也日益增加，加之各类市场化考试的冲击，传统的政府主导模式正面临前所未有的挑战。

1.1 监考流程日趋复杂

为防止违纪舞弊行为发生，强化监考过程管理，近年来，国家教育考试的安全保密措施不断升级，监考流程的复杂程度也不断提高。首先，为确保试卷袋违规拆启后无法复原，自2012年普通高等学校招生全国统一考试起，考试机构采取在试卷袋外面加封防伪塑料膜的措施。为此，在试卷领取环节，监考工作增加了检查试卷袋、答题卡袋密封膜是否破损的工作。在试卷启封、当众验示的环节，监考工作还增加了新的验示内容。其次，为杜绝考生携带手机等违禁物品进入考场，自2013年起，在全国硕士研究生招生考试和普通高等学校招生全国统一考试中全面推广使用金属探测器。在考生入场环节，增加了监考人员对考生进行违禁物品检查的环节。最后，为有效打击替考等违规作弊行为，维护高等教育自学考试的公平公正，自2016年起，我国开始在考生参加每门课程考试时采集笔迹信息，为此，监考工作增加了笔迹采集卡的发放、检查、提醒、回收、封装等内容。此外，国家教育考试标准化考场视频监控录像定时回放制度的实施，也客观地增加了场外监考人员的工作环节和工作量。

1.2 追责范围不断扩大

认真履行监考工作职责是国家教育考试监考人员应尽的义务。1988年国务院颁布的《高等教育自学考试暂行条例》、1995年颁布的《中华人民共和国教育法》均明确了对考试工作人员违纪、违法行为给予行政处分乃至追究刑事责任的条款[1-2]。近年来，随着国家法律法规和规章制度的健全，对监考人员失职、渎职、违纪的追究范围不断扩大。例如，与《国家教育考试违规处理办法》（教育部令第18号）相比，修改后的教育部令第33号，对因“考试工作人员未认真履责”“视情节轻重分别给予相应的行政处分”的追责条款，由原先的9条增加为10条，将“未认真履行职责，造成所负责考场出现秩序混乱、作弊严重或者视频录像资料损毁、视频系统不能正常工作的”情况，列入追责范围。同时，将造成国家教育考试试题、答案及评分参考损毁的行为，也列入“视情节轻重，分别给予责任人和有关负责人行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”的追责范围[3]。追责范围的不断扩大，使得许多考务工作人员对监考工作顾虑重重。

1.3 监考压力不断增加

监考人员工作压力的增加主要来自于两个方面。一方面，国家教育考试网上巡查系统的开通，使得各级教育考试机构均可以通过网络实时监控考场情况。为此，教育部令第33号增加了“考试工作人员通过视频发现考生有违纪、作弊行为的，应当立即通知在现场的考试工作人员，并应当将视频录像作为证据保存”的条款，明确了通过视频监控发现舞弊行为后的工作流程。然而，一些地区的教育行政部门对该规定层层加码，规定凡是考场外通过视频发现违纪、作弊行为，而考场内监考人员未能发现的，被认定为监考失职。这无形增加了监考人员的思想压力。另一方面，2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案（九）》，首次明确将考试作弊规定为一种具体的犯罪行为[4]。在查处违纪舞弊的过程中，考生面对入刑所带来的压力，极有可能与监考人员发生矛盾。然而，监考人员在承担考试作弊入刑所需要的执法权力方面应当扮演何种角色，一直没有可操作的细则，这也进一步增加了监考人员的工作压力。

1.4 监考报酬增长停滞

长期以来，高等教育自学考试、成人高等学校招生全国统一考试等国家教育考试项目一直存在考点设置难的问题。为了缓解这一矛盾，教育部制定的《高等教育自学考试考务工作规定》《高等学校招生全国统一考试考务工作规定》等文件，均规定承担国家教育考试工作是全日制中学等各级各类学校的职责和任务[5-6]。然而，学校层面的职责和任务在具体分解到监考教师个人时，却没有计入教师的工作量。两者之间的脱节使得教师承担监考工作成为一种额外的付出。由于国家教育考试收费标准调整工作涉及面广，很多项目收费标准已多年未作调整，因此监考费用标准也无法作出相应调升。如江苏省在全国硕士研究生招生考试、成人高等学校招生全国统一考试以及普通高等学校招生全国统一考试报名费的执行标准，分别是2004年、2005年和2007年的收费标准，与近年来稳步提升的教师收入以及其他社会化考试高昂的监考费用相比，国家教育考试监考报酬对教师的吸引力日趋下降。

2 国家教育考试监考人员聘任机制的社会化转型和潜在风险

为吸纳社会力量支持和参与人事考试事业，2012年以来，山东省青岛市、内蒙古自治区先后面向社会公开选拔聘用了一批兼职人员，在人事考试中承担监考或督查任务，有效地缓解了人事考试监考人员聘任难的问题[7-8]。这也为国家教育考试监考人员聘任机制的社会化转型提供了有益的借鉴。实现监考人员聘任模式由政府主导向市场引导的转变，有助于吸引更多的社会人员担任国家教育考试的监考人员，从而有效地改善教育考试的资源配置，提高考务工作的运转效率和质量。然而，国家教育考试监考人员选聘机制的社会化转型也面临着两个方面的潜在风险。

2.1 违规成本降低的风险

长期以来，国家教育考试的监考人员均由在职教师担任。一方面，广大教师具有良好的思想品德修养和业务素质，具备监考人员的聘任条件；另一方面，由于我国关于教师奖惩已经形成了一整套较为完备的法律体系，其中与监考工作明确相关的有《中华人民共和国教育法》《国家教育考试违规处理办法》。此外，《中华人民共和国教师法》《教师资格条例》《教育行政处罚暂行实施办法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律、法规和规章，也都明确了教师因违纪违法应当承担的法律责任[9-12]。因此，教师在担任国家教育考试监考人员期间一旦违规，可以由所在学校或教育行政部门根据情节轻重给予行政处分或者解聘，甚至追究其刑事责任，违规成本较高。然而，对于社会化招聘的监考人员而言，由于教育行政部门和学校不具备人事管理权，对尚未达到犯罪标准的违纪违法行为也没有相应的处分权，因此，社会化招聘的监考人员违规成本较低。如果对监考人员的处分仅限于扣发监考费、免去监考资格，显然法律的威慑力不够。

2.2 管理成本增加的风险

监考人员的社会化聘任带来的另一个风险是考试机构的管理流程更加复杂，管理成本显著上升。首先，监考人员的选聘职能将由目前的考点上移至考试机构，与聘任校内教师担任监考人员相比，社会人员的聘任流程将更加复杂，管理成本也更加高昂。其次，由于监考人员流动性增加，各类业务培训任务将更加繁重。最后，为了防范监考人员迟到、旷工、脱岗等意外风险，考试机构采取各种预防措施而支付的费用将显著提高。

3 完善制度保障，推进监考人员聘任机制平稳转型

国家教育考试监考人员聘任机制的社会化转型需要完善的制度保障。在法律层面，要不断完善相关法律法规，加快社会诚信机制建设，通过法律、行政、经济手段加强惩戒，切实提升监考人员的违规成本。在管理层面，考试机构应当建立严格的监考人员准入机制，不断完善考务管理流程，将可能出现的问题消除在萌芽状态。

3.1 完善监考诚信建设

鉴于国家教育考试的高利害性，合格的监考人员必须做到诚实守信，为此，考试机构应当大力完善监考诚信建设。一是要大力推进法规制度的完善，将道德约束与法律约束有机结合，使考试机构在收集监考人员个人诚信信息时有法可依。二是要建立科学有效的监考人员诚信管理体系，建立完备的道德评价标准、评价规范和机制，建立监考人员信用档案。三是建立有效的失信惩戒机制，对于失信人员，要坚决清理出监考队伍，并使其付出代价，名誉扫地。

3.2 加大违法惩戒力度

鉴于目前各项法律、法规和规章中监考违纪违法行为处分的适用对象仍以国家工作人员和在职教师为主的现状，应在推进相关法律法规修订完善的基础上，加快推动《考试法》的出台，明确国家考试各法律主体，包括考试机构、考生、监考人员以及其他相关单位和人员的责任、权利和义务。对监考人员违法行为的惩处作出明确规定，切实提升监考人员的违纪与违法成本。

3.3 建立监考人员准入机制

在监考人员聘任流程上，应坚持公开选拔、择优聘任的原则，在思想品德、保密观念、信用状况、文化程度、健康状况、年龄条件、表达能力等方面，明确申请聘任的条件。对审核合格的监考申请人进行严格的业务知识培训，确保其了解国家教育考试工作的政策法规、纪律要求、工作职责、业务技能等。对参加培训的监考人员进行必要的考核，考核合格后方可聘用。在聘任对象上，可以先面向政府机关、事业单位和人民团体的在编人员以及国有大型企业正式职工开展选聘工作，再逐步推广至普通高校在校学生、社会其他人员。

3.4 完善考务管理流程

监考人员社会化聘任机制的推行，对考点而言意味着监考人员由熟人变为陌生人，原有基于校内教师的监考人员管理流程也需要作出相应的调整和完善。一是要强化考前培训、试卷领取、分发、回收、清点、整理、封装全流程的监考人员身份识别。二是要全程加强面向监考工作的监督考核，确保监考人员遵守监考纪律，不发生擅离职守、阅读书报、聊天、抄题、做题、念题，甚至检查、暗示考生答题等违规行为。三是加强监考人员的身份核查，严格执行回避制度，切实维护监考环节的公平公正。

4 结语

实现聘任机制的社会化转型是解决当前国家教育考试监考人员聘任难的有效路径，各级教育考试机构应在认真分析面临风险的基础上，从法律和管理两个层面完善制度保障，推动监考人员聘任机制的平稳转型。

[1]高等教育自学考试暂行条例[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_2737.html．

[2]中华人民共和国教育法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_ 226193.html．

[3]教育部关于修改《国家教育考试违规处理办法》的决定[EB/OL]. [2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/ 201201/t20120105_170438.html．

[4]中华人民共和国刑法修正案（九）[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm．

[5]教育部关于印发《高等教育自学考试考务工作规定》的通知[EB/ OL].[2017- 07- 16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/ 200901/t20090105_64145.html．

[6]教育部关于印发《高等学校招生全国统一考试考务工作规定》的通知 [EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/200903/t20090308_64195.html．

[7]内蒙古自治区人事考试中心.内蒙古人社厅招聘人事考试社会监考人员公告[EB/OL].[2017-07-16].http://www.neimengrc.com/ news/103474.html．

[8]青岛市人力资源社会保障局人事考试中心.关于面向社会公开招聘市人事考试监考人员的启事[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.qingdao.gov.cn/n172/n1524/121029112533435664.html．

[9]中华人民共和国教师法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/tnull_1314.html．

[10]教师资格条例[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/s78/ A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3178.html．

[11]教育行政处罚暂行实施办法[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/199803/t19980306_ 81873.html．

[12]事业单位工作人员处分暂行规定[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.gov.cn/flfg/2012-09/03/content_2215755.htm．

Research on Appointment Mechanism Innovation of National Education Examinations Proctors

SHEN Genlong,ZHONG Haining
（Jiangsu Provincial Education Examination Authority,Nanjing 210024,China）

With the development of the modernized information and the network technology in recent years,it is difficult to appoint teachers to be invigilator in the national education examination.In view of this problem,the article has made some studies on its causes that the supervision process is becoming more and more complicated, the scope of the supervision and examination is expanding,the supervision pressure is increasing,and the growth of the supervision fee increases,and puts forward the idea of socialization innovation transformation of the appointment mechanism of invigilator.Then,the article analyzes some potential risks in this process and puts forward some concrete measures,such as improving the integrity of the supervision and examination,increasing the strength of illegal punishments,establishing the access mechanism for examiners,and improving the management process of examinations.

National Education Examination;Proctors;Appointment Mechanism;Examination Management

周黎明）

G405

A

1005-8427（2017）10-0060-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.10.009

沈根龙（1964—），男，江苏省教育考试院自学考试处，副处长；

仲海宁（1977—），男，江苏省教育考试院命题中心，副研究员。