对破除县区行政执法以罚代刑推进两法衔接的思考*

闫丽敏 张昭兴 尚志雷

河北省邯郸市广平县人民检察院，河北 广平 056000

对破除县区行政执法以罚代刑推进两法衔接的思考*

闫丽敏 张昭兴 尚志雷

河北省邯郸市广平县人民检察院，河北 广平 056000

近年来，全国各地高度重视行政执法与刑事司法衔接工作，通过不懈的努力，取得了良好的社会效果、法律效果和政治效果。但在一些县区由于受各种因素的制约，行政执法机关仍然存在以罚代刑现象，亟需解决。本文，笔者结合司法工作实践，谈了对行政执法机关以罚代刑的理解，分析了其成因，提出有针对性的改良建议。

县区；两法衔接；以罚代刑

一、对行政执法机关以罚代刑的理解

行政执法机关以罚代刑，是根据宪法和法律规定不承担刑事侦查职能的行政执法机关，对其在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件应当依法移交承担刑事侦查职能的有关机关追究刑事责任而不移送，以行政处罚代替刑事处罚的行为。

二、行政执法机关以罚代刑的主要成因分析

(一)部门间经济利益作祟

现行的财政制度把行政处罚(主要是罚款)与行政执法门的经济利益进行挂钩。经调研，部分行政执法大队(部门)为自负盈亏的事业单位，行政执法人员大幅度存在差额事业人员、自收自支人员。有的部门执法人员最起码的工资都无法保证。将执法人员的行政罚款与工资、奖金挂钩。处在一线的行政执法人员便产生了多罚款的内在冲动。相比较而言，如果将案件移送给其他司法机关，即使是将来追究违法犯罪者的刑事责任，也意味着“没有油水”。

(二)执法观念认识偏差

少数行政执法机关、个别行政执法人员认识不到位，责任心不强，就行政执法而执法，认为把国家经济利益追回或给予违法违纪当事人行政处罚就可以了，没有必要追究当事人刑事责任。在利益驱使下，把涉嫌刑事犯罪的行政案件“大案化小、小案化了”。但为了工作业绩考核，把这些案件假加工。另有行政执法机关的人员本身存在着工作上的渎职，思想上不敢正视，出于徇私舞弊的动机而将案件在行政执法阶段以行政处罚的方式予以终结。

(三)行政执法能力薄弱

部分行政执法机关受科技装备、执法能力影响，影响和制约两法衔接工作的有效开展。少数单位受经费、人才限制，没有先进的技术检测设备，导致一些需要进行检测检验才能确定的涉嫌犯罪案件很难成案。部分行政执法人员不会、不能严格按照《行政处罚法》及《刑事诉讼法》等相关法律调查取证，如现场勘查不及时或该收集的物证、书证没有及时收集，一些关键证据因时过境迁而无法获取，案件很难刑事立案。

(四)问责机制落实不到位

两法衔接现有的法规文件虽然规定了联席会议的各个机关相应的职责和监督权限，但囿于本身职能的性质及职权的范围，在两法衔接这项工作上体现出了不同的问题和困境，如检察机关的监督疲软化、人大机关的监督的零碎化、政府法制机关监督的徇私化等，这些症结造成了两法衔接工作推进中的困境和瓶颈。

三、破除行政执法机关以罚代刑的改良性建议

(一)探索行政执法岗位省级保障体系

建议改革现行的财政和执法办案经费制度，将行政罚款与罚款机构的部门利益相分离，消除行政执法人员的“经济激励”，使其可以一心一意地以行政执法的本来目的处罚，合理并合目的地运用自己手中的行政处罚权。针对实践中基层行政执法部门缺少资金来源的尴尬，建立省一级政府机构统一调配资金和人手，减少基层行政执法部门的生存压力，避免其“迫于生计铤而走险”。

(二)建立行之有效的信息平台

加大投入，加快进度，综合运用政务信息网络、政法网络平台，配备统一的信息管理软件，建立全国统一的信息共享平台。确立案件移送要求，明确各成员单位录入信息的时间和内容，并纳入行政效能监察范围。

(三)提升两法衔接队伍综合素能

建议行政机关要针对本部门、本行业、本领域的工作特点，对执法人员分类开展行业准入培训和岗位技能培训，并实行持证上岗制度。围绕涉嫌犯罪案件移送标准、证据的收集与固定、信息平台操作应用等重点内容开展专题培训，强化依法履职意识，增强执法办案能力，提高执法办案质量和效果。

(四)严格落实监督问责机制

监察机关对于行政执法机关以罚代刑，应切实发挥监督作用，依法实施行政执法监察。建议将平台运行管理工作纳入行政效能监察范围，由监察机关对信息共享平台的运用、管理及执行制度情况予以立项，组织实施效能监察，对监察发现的执法偏差及时纠正并报告政府部门，同时将该督查考核机制纳入政府信息公开年度考核项目中，确保两法衔接基础性工作落到实处。

[1]孙杰.环境执法中的“以刑代罚”现象及其规制[J].山东社会科学，2017(3)：259-263.

[2]张昊.十八届四中全会提出健全行政执法和刑事司法衔接机制“有案不移 有案难移 以罚代刑”现象如何破解[N].法制日报，2014-12-24(4).

* 河北省社会科学基金2016年度项目成果(项目编号：HB16FX001)。

D924.3；D922.1

A

2095-4379-(2017)36-0041-01

闫丽敏(1984-)，女，法学硕士，河北省邯郸市广平县人民检察院，入额检察官，主要研究方向：民事行政检察监督；张昭兴(1985-)，男，法学在职研究生，河北省邯郸市广平县人民检察院，检察官助理，主要研究方向：检察理论；尚志雷(1987-)，男，法学硕士，河北省邯郸市广平县人民检察院，检察官助理，主要研究方向：刑事诉讼检察监督。