对竞选活动的规制思考

王 越

中国石油天然气集团公司，北京 100007

对竞选活动的规制思考

王 越

中国石油天然气集团公司，北京 100007

选举制度是民主制度的基础，竞选活动是选举制度最直观的表象，也由此成为一个国家民主、社会习俗等集中展现的舞台。随着各国竞选经费逐年上涨，该种政治活动的法律规范及规制现状也备受学术界关注。本文分析了竞选活动的主要形式和运行现状，梳理了国内外竞选活动规制的问题，就进一步发展和规范中国的竞选活动进行了探讨。

竞选活动；选举权与被选举权；民主

选举权和被选举权是人民参与国家管理的一项最基本的政治权利。其中被选举权被描绘成一种能动的、消级的权利，而选举权相对应的，是主动的、积极的权利。但从实践上看，这种对选举法律关系的片面认识不仅事实上否认了候选人作为选举法律关系的主体之一，也使得候选人与选民之间交流不畅，最终难以达成提名人、候选人和选民的三方合意。竞选活动作为国外选举制度中重要的组成部分，承担着保障被选举权与选举权的充分行使，推进选举实质公平的任务。1871年巴黎公社建立时，甚至在发布的《告法国人民书》中将“选举”和“竞选”等同，并以宣言的形式标明选举即竞选。目前，竞选活动已经走向专业化、信息化的道路，以适应民主政治不断发展的要求。

一、竞选活动的主要形式

竞选活动是候选人营销自己，以增加民意支持的重要手段。进行自由竞选宣传的权利事实上包含在被选举权中。《澳门特别行政区立法会选举法》中就规定：“候选人及本身为选民的提名委员会成员可自由展开竞选活动。”随着经济发展、科技进步和选民素质的提高，竞选活动自身也在不断的演变进化。但总体来看，合法的竞选活动主要包括以下几类：

(一)竞选广告宣传

竞选广告宣传是一种常见的选举活动，候选人通过广告的多样形式吸引选民注意力，宣传自己的政见和竞选目标，从而达成其合法的选举目的。其中广告的媒介有电视、网络、电台广播、室外广播、报纸、海报、横幅、广告牌、旗帜、纪念品、车身广告与其他文宣印刷物等。

(二)竞选政见发表会

一名或多名候选人在约定时间于公开场所召集选民进行集会，或于电视频道进行个人政见发表或多人进行竞选理念的辩论，以发表的言论促使选民增进对自己的了解，从而提高民意支持率。一些政见发表会可异化为结众游行活动，对此各个国家和地区的规定不尽相同。

(三)户别访问

户别访问是指候选人挨家挨户对选民进行访问、发放广告或告知政见会的举办时间地点等的拉票行为。在我国台湾地区，户别访问是竞选期间常见的现象。

(四)汇集民意调查资料

目前已有专门的机构对民意支持率及有关候选人的选举意见进行统计和发布，虽然并非候选人主观所为，但该活动无疑属于竞选活动的重要环节之一。此外也有候选人事务所自行发布民意调查资料的可能性。

(五)民意表达活动

经选民自行组织或由候选人组织，选民为达成自己的选举要求，亦或表述自己的选举意愿进行集会、静坐、签名等民意表达活动。此类活动也属于竞选活动的一种，在其它国家和地区多有明确法律规定。

二、竞选活动的运行现状

竞选活动的规制目的，主要有保证竞选活动公正公平、保障选民知情权、节约竞选经费与维持选举秩序等。目前国内外对竞选活动的法律规范较为丰富，其中主要的难点在于协调候选人的自由竞选权与竞选活动的公平有序之间的冲突。出于各个国家和地区的差异，对于竞选活动的规制亦多有不同，在此只描绘对竞选活动限制的大体面相，以宏观的视角鸟瞰竞选活动的合法运行机制。

(一)竞选活动的规范系统

按照竞选活动开展的时间顺序，首先，在候选人开展竞选活动前，需要设置竞选办事处并组织竞选团队，法律一般会对办事处的设置地点以及竞选团队的名额及管理进行限制。候选人的竞选时间也有一定限制，竞选活动只能在法律规定的时间段内进行。

其次，就宣传手段而言，第一，对于竞选的广告宣传，法律大多要求候选人及团队保证其文宣内容的真实性、合法性，防止使用诸如扭曲、捏造事实，或恶意攻击其它候选人的违法宣传手段。为保障交通秩序、环境整洁及公共安全，文宣的放置地点、发行主体、清除时间等也大都有详细规定。第二，对于电视、现场政见会的发表，场次数量及每场的时间都由法律进行限制。有些地区采用政府公办政见发表会的形式，以促进经济条件不同的候选人之间的公平竞争。另为避免候选人滥用言论自由，一些法律对候选人的政见会演说内容予以限制，其限定的程度与广告宣传方面大致相同。第三，对于宣传车辆、船舶及广播器材的数量、宣传地点，出于预防噪音污染和维持公共秩序的考虑，法律也多有具体的规定。

最后，对候选人的造势行为，不同国家和地区的法律进行了程度不一的限制，主要针对户别访问、签名活动、提供选民餐饮及发布民意测验等具有一定舆论影响力的竞选活动。因为此种活动有选民群体联合投票给特定候选人或被候选人收买选票的可能性，妨害了选民个人的自由意志。比如在即将票选时公布民意调查数据，就是一种典型干扰选民自由判断的行为。此外，多数国家对媒体中立的角色有严格规定，禁止候选人向发布不利信息的媒体施压或操纵媒体进行有针对性的报道。

(二)中国基层竞选活动

中国的选举制度有其独特性，多层的间接选举结构使得参选越高级别职位的候选人面对的选民范围就越狭窄，也使上述面向大众的多种竞选活动在中国失去其存在的现实价值及民主意义。2010年，中国完成了改革开放以来对《选举法》的第六次修改，涉及20多项内容，修改幅度堪称1979年选举法制定后历次修改之最。关于竞选活动的部分，其实在1979年选举法中就有涉及，其中规定“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”。该条立法原意本为保障选民的知情权，但一经发布，部分候选人在自我宣传时出现了言论不当的问题，使得该条款几经周折，最后在2010年的新《选举法》里改为：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”“应当”这一表述，增加了竞选活动的刚性要求，使得竞选活动在我国的民主政治更显活跃，尤以基层民主为最。

除了《选举法》中的上述概括性条款，目前中国的《村民委员会组织法》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等有关选举的高位阶法律与党内规定都未对竞选活动有具体规范，这使得城市地区的人大代表竞选活动数量少、类型少，选举功能不甚明显，也使得城市地区的选民对于竞选活动的关注寥寥。相较之下，基层群众自治的实行给农村和社区带来了选举的热情和活力，这两处特定的社会环境也是繁衍壮大中国竞选活动的主要土壤。

1.村民委员会选举中的竞选活动

基层选民的数量大，并且村民自治制度的实行使得选举结果对于村民的利益有直接影响，因此和委任制相比，更能唤醒村民的权利意识和主人翁心理。大部分村民对村委会选举参与热情强烈，对手中的选票也非常看重。基于民主政治意识的觉醒，村民对于竞选活动的参与度和关注度也很高。在四川省乐山市沙湾区，“在投票之前，每个村都安排了候选人发表竞选演说，之后是提问环节。沙湾区的许多村民提问积极，所涉及到的范围很广。”然而，竞选活动的法律规范并没有跟上竞选活动发展的脚步。在村委会选举中，最突出的问题就是贿选。《村民委员会组织法》里明确规定，以威胁、贿选、伪造选票等不正当手段影响选举的，村民有权向相关部门举报，其当选无效。但是，由于缺乏进一步的细化规定，《选举法》又不能适用于自治组织的选举，因此贿选的标准以及不利后果仍不明确。目前，由于农村特殊的人情社会与宗族关系，农村在选举中贿选的现象依然普遍存在。

此外，村民委员会选举从前期筹备到选举结束动辄数月，选举的经费需要在各个环节上使用，处于严重短缺的状态，这使得诸如选举宣传、开政见会等的正常竞选活动无法开展。此外，由于村级财政力量有限，加之村民人均收入不高，认为竞选活动实属铺张浪费的大有人在，“有人甚至提出不如回归到以前既简单又省事的委任制。”

2.社区选举中的竞选活动

近年来，社区选举的热情也在不断高涨。因为社区选举具有选举经费较多、社区居民文化程度较高以及居委会与物业公司联系紧密的特点，所以社区选举在基层民主自治中也有着非常独特的地位。在一些社区党组织换届选举的指导性文件中，就要求社区党组织要通过公告、网络、板报、宣传栏、竞选演讲以及会议等多种方式，宣传党组织换届的重要意义和方法步骤，动员民主积极参与换届选举工作。社区竞选活动得到了政府官方表态的支持后，社区居民的选举参与度也似乎提高了。在社区选举的相关资料里，“小区选民的登记率超过了90%，投票率高达91.3%。”

三、竞选活动规制的问题

虽然在国内外，目前对竞选活动的规范都已见诸于各类法律文件中，但是竞选活动运行过程中仍然存在着诸多现实困境。在民主政治发达的美国，利益集团在选举中扮演着举足轻重的角色，其对美国竞选活动的影响也是全方位的，国会虽然制订了限制利益集团的法律法规，但仍不可能排除利益集团带给美国选举的压力。具体而言，在西方民主社会，竞选活动经法律规范后的遗留问题有贿选、竞选经费的浪费、选举形式化等问题，而伴随中国的竞选活动出现的问题则有其本土性特点。

(一)其它民主社会竞选活动的规制问题

第一，目前的法律规范不能杜绝贿选事件的发生。有一种观点认为，贿选是民主选举的必然产物。有选举必然就会有贿选。但实际上，民主选举制度并不必然产生贿选，民主政治只是为贿选的滋生提供了温床，在对竞选活动进行严格法律规范的国家，由于对竞选经费的管控较为严格，并且明确了贿选的法律不利后果，事实上是鲜有贿选丑闻的。贿选频发在对竞选活动的法规范处于诞生初期或者存在较大漏洞的国家。当选举制度运行不畅，并且关于竞选经费来源等的法律规定并不明确时，一些别有用心者就会关注立法疏漏，以较低的违法成本进行贿选活动。此外，经济原因也是贿选发生的一个重要原因。美国学者阿尔蒙德、西德尼·维巴通过对五个国家公民政治参与状况的统计分析发现：“最积极的公民不成比例地来自富有者，而最不积极的则来自贫穷者”。民众必须首先满足了生存需要，才能进一步对民主选举和政治参与产生兴趣。因此，相对而言，低收入的选民更容易被贿选影响自己的自由选举意志。

第二，选举经费的恶性竞争已经成为常态。在直接选举的国家和地区中，由于竞选活动的运行有一定的历史基础，每年的竞选活动得以广泛开展。虽然这是选举制度的必经过程，但候选人为达到当选的目的，在竞选活动上互相攀比，竞相效尤。总体来看，各国花费的竞选金额有逐年上升之趋势。这非但造成了选民的困扰，还有破坏正常选举秩序、滥用被选举权之嫌。

第三，精英政治、家族政治使选民对政治冷漠。在西方的民主国家中，竞选活动是与两党制或多党制联系在一起的，候选人被严格的限定在代表不同利益群体的党派之中，甚至会出现一个家族中多人当选总统的情况。就像熊彼特所说，“民主是一种政治方法，使得某些人通过获得人民选票取得做决定的权力”。这种另类的“专制”使得选民对于候选人产生了不信任的情绪，也使得被选举权内涵中的平等理念在一定程度上被削弱。

第四，竞选活动出现形式化、空洞化。在精英政治的背景下，选票的价值也随着候选人范围的限定而减少，当投票范围被固定在几个甚至两个竞选者时，选民一旦对两者的政见都有所不满，认为两者不管谁当选，所产生的代议制政府都不能代表自身利益时，其后候选人为增加支持率所进行的竞选活动都将对该选民没有任何实质意义。当有类似意见的选民数量累计达到一定数目时，竞选活动的形式意义就将大于其实质意义，从而成为空洞化的法律程序。

(二)中国竞选活动中出现的问题

村民委员会选举中的竞选活动，是在中国农村经济体制改革和推进国家民主化进程的背景下兴起的。目前，我国现行的相关法律法规对于竞选违法行为的规定不充分、不配套，使得竞选活动未处在法律的有效监管中。即使有关于贿选的明确法律规定，一些乡镇政府也没能很好地履行对选举工作的指导职责，部分领导干部将农村普遍的贿选活动现实当作常态，使得村委会选举的公平、公正、公开原则未能得到贯彻，选民和候选人公平的政治参与机会也无法得到保障。

从村民的视角观察，由于村民的民主素质和文化水平偏低，事实上基层的竞选活动种类是较为单一的，这种例行公事的选举使得政治冷漠感在选民群体中蔓延。一些地区的选民处于长期的弱势地位，对民主选举的形式已经不抱希望，认为任何类型的选举都只是“走个过场”，对竞选活动及其宣传不信任、不满意。越是经济条件差的选民，其政治生活的积极性更低，竞选活动不仅与其政治权利的行使毫不相干，更有甚者可能成为某些选民赚钱的工具。随着农村贫富差距的拉大，经济实力较强的人有较多的竞选经费，且来源与去向都无需汇报，这使得经济优越的候选者事实上在竞选活动中占据有利地位。而选民的从众心理更使得一旦候选者使用某些煽动性的竞选手段时，选举结果在投票前就可能已经在选民群体中“心中有数”了。

在社区选举中，高投票率的繁荣表象背后也隐藏着选民普遍政治冷漠的真相。这种现象是各方共同推动的结果，也是推进社区选举实质民主的障碍。居委会选举的政治意义已经超出选举对于社区自治本身的范围，而进入中国民主发展的战略题域。这种选举，必然导致社区选举竞选活动的空洞化，使竞选活动变成委任制的“外衣”，变成一项基层民主的面子工程。

四、竞选活动在中国的发展与规范

保障被选举权和选举权的充分行使，是实现人民主权和民主制度的重要条件。被选举权与选举权都是能动、积极的权利，也应当通过竞选活动的开展发挥其政治生命力。竞选活动能否在未来在中国得到广泛推行，逐渐形成类同西方的成熟体系呢？从社会发展的角度分析，一方面，随着民主政治的不断推进，候选人的竞争也将愈加规范化、公开化，形成机会均等、公平竞争的局面。另一方面，公民权利意识的觉醒也要求竞选活动进一步扩大受众面，并且朝着法治与专业的方向发展。因此，竞选活动未来在中国的发展还大有可为。

目前，竞选活动已经不再是西方社会特有的政治现象，随着竞选活动在中国基层的铺开运行，它已经逐渐被基层选民所接受，并且作为了提高选民政治素养的绝佳实践机会。自1987年《村民委员会组织法》实行以来，全国各地已经有了近三十年的基层民主选举实践。这些经验表明，尽管选举相关法律法规还有待进一步完善，执行过程还有需要纠正的问题，但是目前村委会选举中最主要的问题已经不是能不能依法进行，或者主要已经不是法律程序的执行问题，政治竞选活动以及对其的法律规制才是村级选举中不遑多让的焦点。

随着科技的发达和社会的进步，基层选民通过电视、报纸与网络等媒体对西方的选举和竞选活动也逐渐熟悉，其选举权权利意识的萌芽和寻求正当程序的愿望也随之而来。一方面上级政府会指导基层做选举宣传类的活动，使其带有官方色彩，另一方面选举制度，尤其是竞选活动很容易被模仿，一旦某一个村或社区开展了某种效果显著的竞选活动，那么周边的村和社区都会为之带动，上至村领导、居委会主任，下至基层利益相关的选民，都会对竞选活动有莫大的兴趣。比如，2002年浙江省缙云县五云镇的村委会换届选举早于其他镇，后选的村庄就前往该镇已经换届了的村庄取经，学习竞选活动的宣传技巧，争取选民和上级领导的支持。目前，由于中国的民主政治发展还不够完备，多层的间接选举也使得选举活动的范围和规模都不可能突然迅速扩大。如果能在短时间内，将基层民主选举相关的竞选活动加以有效规制，不仅能使现有的基层竞选活动面貌焕然一新，完善基层自治制度，还可以作为一个民主政治发展的试点，为未来竞选活动与民主政治共同发展打下良好的基础。

五、结语

目前对于社区选举、村委会选举的研究多停留在个案的阶段，这才使得本文对竞选活动的分析也只能建立在点状的零散研究上，个案研究毕竟只是基础性的工作，以一个城市的所有乡镇或者社区为研究范围的研究才能更全面的建立起更本土、更具一般性的理论。

除了还需大量的实证研究以外，我们还应关注域外实践经验。西方政治竞选活动通常有一系列的计划与策略，并将竞选活动视为一种政治营销。与西方精细化的竞选活动相比，中国基层选举中的竞选活动还处于略显粗糙的初级阶段。但是，尽快还有待改进之处，中国基层竞选活动的本土化特色仍然代表着中国民主政治的未来。比如，中国基层政治竞争的“无政党式政治竞争”模式就极富研究潜力。借鉴其它国家和地区对竞选活动的规制，对于在法治框架下进一步扩大中国选举活动的规模，增加其多样性有重要参考价值，对保障公民选举权，吸引民众参与国家治理进而加快国家民主化进程也有其重要意义。目前，一些地方已经研究相关资料，出台了对基层选举更加具体的规定，这是对基层民主的有益探索，也值得学者对中国基层竞选活动给予更多的关注。

政府无疑在竞选活动的规范中扮演引导者的角色，在对竞选活动进行限制的同时，还应引导选民正确行使选举权与被选举权，提高选民在现代民主制度下政治参与的能力，培养候选者的理性、平等与宽容的竞争意识。让他们“在参与中学习参与”。

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：2095-4379-(2017)28-0018-04

王越，硕士，中国石油天然气集团公司法规指导处，中级政工师，研究方向：行政法。