违反法定条件进行调解的风险与应对（上）

文/陈铁步 何贵初

违反法定条件进行调解的风险与应对（上）

文/陈铁步 何贵初

治安调解是及时处理违反治安管理行为，提高执法效率，节约执法成本的重要手段。积极运用治安调解，有利于化解矛盾纠纷，构建和谐社会。但是实践中，有些民警超越法律权限进行调解，必然产生相应的法律风险。因此，要提高基层民警依法进行调解的能力水平，促进社会和谐，增强人民群众对公安机关的信任感。

一、随意扩大调解范围的风险与应对

(一) 随意扩大调解范围的风险

并非所有的治安案件都可以进行调解，《治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。也就是说，公安机关调解案件的范围：一是因民间纠纷引起的治安案件，二是这类治安案件属于打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，三是情节较轻的，其他治安案件不得调解处理。

当然，由于民间纠纷概念本身的模糊性，有些民警对该治安案件是否是因为民间纠纷引起的把握不准；有些民警对可以调解的治安案件具体包括哪些行为、类型亦不明确；有些民警甚至对只要是民间纠纷引起的治安案件均进行调解，认为调解是处理这类案件的必经程序。总之，有些民警随意扩大调解的范围，以调解代替行政处罚、代替刑事处罚，案件降格处理，造成对违反治安管理行为打击不力。如对寻衅滋事、雇凶伤害他人、为泄私愤公然损坏财物等，这些不是因民间纠纷引起的违反治安管理行为也进行调解，超越了可以调解的范围，导致群众对法律的曲解，甚至认为只要赔了钱，违法犯罪也可以不受法律追究。其次，有些治安案件，例如打架伤害等，虽有民事纠纷因素，但明显属于治安违法行为，应以行政处罚。但是有些民警也以可以调解为由，不立案进行行政处罚，不仅增加受害一方维护合法权益的困难，甚至导致对加害方的怨恨加深，纠纷扩大，矛盾激化，而且使法律的严肃性和公安机关的执法形象受到严重的影响。

（二）严格把握好治安调解的法定范围

必须把握好治安调解的范围，这是做好治安调解工作的前提。《公安机关治安调解工作规范》的第三条、第四条分别规定了可以治安调解和不适用治安调解的具体内容。可以调解的违反治安管理的行为，同时具备以下三个要件。

1.必须是因民间纠纷引起的。何为民间纠纷?目前在理论上尚无明确的概念，一般认为，民间纠纷的构成须具备两个条件：第一，纠纷发生在公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷；第二，纠纷双方之间关系密切，即亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生的纠纷，或者联系密切的个人与单位，单位与单位之间的纠纷等。《治安管理处罚法》 第九条的规定和《公安机关治安调解工作规范》都有明确规定。具体地说，违反治安管理行为有下列情形之一的，不适用治安调解：雇凶伤害他人的；结伙斗殴的；寻衅滋事的；多次实施违反治安管理行为的；当事人在调解过程中又挑起事端的；其他不宜治安调解的。

2.必须是实施了违反治安管理行为。也就是说，不是所有的民间纠纷都可以由公安机关进行调解，只有实施了违反治安管理行为的民间纠纷，才可以由公安机关进行调解。具体地说，这类民间纠纷仅限于打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。对此，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条第一款作了明确规定。

3.必须是情节较轻的。公安机关调解纠纷的第三个要件，即违反治安管理的行为必须是情节较轻的。情节较轻，是指违反治安管理行为的性质、手段不恶劣，后果不严重，社会危害性比较小。认定违反治安管理情节较轻的行为，应当综合考虑其主观恶意、违法目的、行为方式、行为地点及社会危害等因素。以殴打他人为例，在寻衅滋事类治安案件中，也有殴打行为，但行为人在主观恶意、行为方式及社会危害等方面显然有所不同，寻衅滋事行为打乱了公共秩序，影响了公众安全感，其情节应当比纠纷中的殴打他人行为严重。因此，对雇凶伤害他人、结伴斗殴、寻衅滋事、多次实施违反治安管理行为等治安案件，不能认定情节较轻，不属于治安调解的范畴。

（三）赶到现场，发现不属公安机关管辖的矛盾纠纷时怎么办

由于“有困难找110”的口号已经深入人心，所以不管是否属于公安机关管辖的事情，群众遇到大小的问题都会拨打110。只要有群众报警，民警都要到达现场处警。在接处警过程中，会遇到各种各样的纠纷，有些纠纷是不属于公安机关管辖调解的，如经济合同纠纷、经济债务纠纷、劳动争议、征地拆迁纠纷、产品质量纠纷等等。有些民警接处警遇到这类纠纷时，往往会以不属于公安机关管辖为由，一推了事或立即离开现场，这样必然会引起群众的不满，甚至冲动。但是，民警如果硬着头皮进行调解，因为处理权限、专业知识等原因，结果是事与愿违，当事群众也有意见。有些当事群众的不满情绪难以平息，过后还可能进行信访投诉、网上发帖等，给公安机关形象造成负面影响。正确的做法是，民警赶到处警现场，发现是不属公安机关管辖的矛盾纠纷时，要进行先期处置。先期处置就是控制好当事人的情绪与现场秩序，同时通报相关部门或者单位派员到现场处置，或者告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。

另外，《人民警察法》第二十一条规定，“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”公民提出解决的纠纷，其中肯定有不是公安机关调解的纠纷，是否一定要帮当事人进行调解？不是！这个帮助除了帮助调解纠纷，也可以是帮助当事人提出该纠纷应该是由其他什么部门调解，并提供该部门的地址，甚至提供相关部门的联系方式等信息，这些都属于帮助。

二、强行调解的风险与应对

(一) 强行调解的风险

即使是属于法定调解范围的治安案件，公安机关也不能以行政强制的手段强迫双方当事人接受调解，必须以当事人双方自愿为调解的前提条件。《公安机关治安调解工作规范》明确了调解的自愿原则，如果当事人任何一方不愿意调解，就不能强行调解。自愿包括自愿接受调解处理，自愿达成并共同遵守调解协议。有些民警违反法定的调解自愿原则，未经双方当事人同意，强行进行调解。这种违背当事人自愿的调解，不仅无益于纠纷的及时解决，而且容易引起当事人对公安机关调解工作的误解，认为是对方“托人”找到了公安机关的关系人，或者民警与对方当事人有不正当的交易，强行进行“息事”的调解。这样在无形中为案件的最终调解增加了阻力，甚至还会引起社会舆论的负面评论。

(二) 自愿原则必须贯穿在调解的始终

《公安机关治安调解工作规范》第三条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。”此规定治安调解的一个重要前提是“经双方当事人同意”，即双方自愿原则。我们必须明确的是，自愿原则必须贯穿在调解的始终，即同意启动调解，调解过程自愿配合，调解协议签订后自愿履行。

1.必须双方当事人同意才能启动调解程序。纠纷发生之后，当事人有选择是否接受调解的权利。公安机关必须严格按照双方当事人自愿原则启动调解程序。自愿必须是当事人的真实意愿，如果当事人心里不愿意，民警就做工作进行动员，当事人有可能碍于面子或者其他原因，表面答应接受调解，其实心里是不愿意的。

2.调解过程中双方自愿配合。即使双方当事人同意调解，但是在调解过程中，出现双方当事人或者一方当事人反悔，不再愿意继续调解下去，公安机关应当终止调解程序，并为当事人出具终结调解书，以便于当事人行使诉讼权利。某案例，一天晚上，张某因为喝醉了酒，走进自家住的小巷，一把抱住迎面走来的李某欲亲吻，李某立即厌恶地把满身酒气的张某推开。张某恼羞成怒，挥拳把李某鼻子嘴巴打伤。110接警后将张某抓送某派出所处理。派出所办案民警看李某伤势不重，而且双方都是熟人，就对李某说调解处理算了。李某见民警这样决定，就同意调解处理。但在调解过程中，李某越想此事越气，张某平白无故打伤自己，赔点钱就算啦，不行！于是李某就对调解民警说不调解了，要求依法处罚张某。调解民警一看李某反悔，就不高兴地说，一个男子汉怎么说话不算数，说翻就翻呢？在李某反悔不愿再调解的情况下，该民警还要求李某继续调解是错误的，应当终止调解。

3.调解协议签订后双方自愿履行。治安调解达成协议后，双方当事人履行协议，这也是调解的重要组成部分。只有协议履行完毕，才算是完成调解工作。但是实践中，有些当事人会反悔不愿履行调解协议。那么，公安机关是否有对当事人履行调解协议的强制执行权，换句话说，当事人是否有自愿履行调解协议的权利？从法律效力的角度说，公安机关治安调解不同于人民法院的调解，人民法院的调解形成的调解书具有法律约束力，对当事人具有强制性，如果一方当事人不履行，对方有权要求法院强制执行。而公安机关的调解属于行政调解，按照我国现有法律规定，行政机关的调解属于居间调解，对双方当事人均不具有约束力，当事人可以自觉履行，也可以不履行，双方都有权反悔，公安机关不能强制执行。

如果一方当事人不履行达成的调解协议，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条和《公安机关治安调解工作规范》第十二条的规定都清楚地表明，如果一方当事人不履行达成的调解协议，公安机关就可以对案件中违反治安管理的行为进行处罚，同时告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。（未完，待续）■