优质普惠的学前教育是人生幸福的开始

镇江市教育局 贡 青

优质普惠的学前教育是人生幸福的开始

镇江市教育局 贡 青

2010年底镇江市被确定为国家学前教育体制改革试点地区，2016年2月，被确定为国家学前教育改革发展实验区，要求重点在落实人财物的条件保障、完善学前教育体制机制、幼儿园内涵质量建设上取得突破。镇江市始终围绕“明确政府职责，完善体制机制，构建教育公共服务体系”的目标，秉持“优质普惠的学前教育是人生幸福的开始”的理念，以解决学前教育发展中的突出矛盾与问题为突破口，坚持回归本位,努力办好公益性、普惠性的学前教育；坚持突出主线,努力办好有质量的学前教育；坚持多元发展,努力办好满足不同需求的学前教育，实现了镇江市学前教育的整体升级。

一、坚持“两主导、五为主”的学前教育改革发展导向

在“以人为本”以及“两主导、五为主”思想指导下，镇江市开展了三次以发展需求为导向的学前教育改革。

1.扩资源、调结构：“镇江模式”1.0版。当国家提出发展学前教育，解决困扰老百姓的“入园难、入园贵”的民生问题后，镇江市根据自己的传统和社会发展需要，提出“双主导”的“镇江模式”1.0，奠定了镇江市供给学前教育的制度路径选择。在这个版本中，只是提出了政府投入为主、公办园为主的制度设计思路，只是一个简单初级的原型制度。

2.保运转、建队伍：“镇江模式”2.0版。以政府主管领导协调和背书为特征建立起来的比较完善的政府部门间工作机制。经费保障是“镇江模式”2.0版的核心保障，高层协调是“镇江模式”2.0版的决策过程，规划先行是“镇江模式”2.0版的核心创举，人事代理是“镇江模式”2.0版的难点突破。

3.建机制、提质量：“镇江模式”3.0版。2015年2月《镇江市人民政府关于加快推进学前教育优质均衡发展的实施意见》（镇政发〔2015〕8号）正式出台，明确：到2018年，全市幼儿园中公办园占比保持在60%以上，在公办园和普惠性民办园就读的幼儿达90%以上。在学前教育的基本质量能够得到有效的保障的同时，大胆探索投资体制多元和经费来源多渠道的“混合所有制幼儿园”，努力盘活学前教育办园体制，这不仅有利于公办园的体制改革，也有利于民办园的多样化发展。“镇江模式”3.0版提供的是一个在公办园和政府占主导地位的格局中，政府对市场的开放和管理的方式和方法。

二、探索创新“强政府、大社会”的改革发展实践

（一）优化学前教育管理体制

1.构建纵横结合的行政管理体系。纵向层面：健全市政府统筹主导、县级政府统筹主办、镇（街道）共建的管理体制。镇江市委、市政府主要领导多次召开市委常委和市政府常务会议专题研究学前教育改革工作，市政府建立学前教育改革发展联席会议制度，成立学前教育改革发展领导小组，在全省率先设立市学前教育处，将联席会议成员单位职责明确到具体的人、时、事等，形成在市政府分管领导下的以教育部门为主管、各部门联动的学前教育改革工作运行机制。横向层面：建立教育部门主管，财政、编制、卫生、公安等18个部门协同管理的工作机制，保障学前教育可持续发展。

2.转变政府服务理念，管理遵循“有进有退”原则。“进”体现在政府发展学前教育的主体责任必须保障，各级政府负责学前教育发展的规划与政策制定、学前教育的投入，并努力通过公共财政的转移支付使区域之间、城乡之间的学前教育公共服务尽可能均等化；“退”体现在理顺政府、市场、学校三者关系，对于市场，在形成制度性规定后，逐步引入“市场机制”，政府的权责逐步上移，转向宏观调控和监督管理。对于幼儿园，政府简政放权，幼儿园独立建制，赋予其更多自主权，鼓励幼儿园特色发展，进行专业化建设。完成由“强政府”到“服务型政府、责任型政府、法制型政府”的转变。

3.建立执法、督政、考核、奖励相结合的督查机制。充分发挥人大执法职能，有效推进各地《江苏省学前教育条例》等法律法规及五年行动计划的落实情况，充分利用江苏省改革发展示范区创建、省市优质园创建项目，整体提升区域办学水平，目前全市7个辖市区均已创成江苏省改革发展示范区，省优质园占比达78%。将是否存在非法办园、公办园及省优质园占比、公共财政投入、教师合格率、《指南》推进情况等重要指标纳入全市督政考核中，考核结果与辖市区政府的考核挂钩。完善激励机制，设立学前教育专项经费，对群众满意度高、改革发展成效明显的地区、单位和个人给予表彰和奖励，充分发挥行政及资金引导效能，鼓励支持辖市（区）政府及社会力量加大投入，有效扩大学前教育资源，满足入园需求。贯彻《幼儿园工作规程》，严格执行登记注册、抽查年检、收费管理制度，建立普惠性民办幼儿园认定管理制度。进一步完善幼儿园信息管理系统，通过公开透明的信息发布制度，严格规范幼儿园各类办学行为。

（二）持续加大学前教育资源建设

1.超前布局规划学前教育资源。借助人大执法检查契机，出台适应二孩政策和城镇化建设的资源规划标准。根据《国家学前教育三期行动计划》，修订《镇江市五年行动计划（2016年—2020年）》《镇江市区学前教育设施布局规划》，结合镇江市人口分布规律，规划预留符合幼儿发展需求的学前教育设施建设用地，审查各辖市区学前教育专项布局规划，完善方案、落实规划。全面梳理现有居民区幼儿园学额配备情况，将缺额纳入规划尽快补足配齐到位。实现每1万人口配建1所幼儿园。优化幼儿园布局，鼓励各县（市、区）建立由多部门参与的学前教育资源预警制度和生源提前登记制度，引导有教育需求的人口有序流动。建立学前教育施教区制度，打造5-10分钟生活圈（人口密集区形成5分钟生活圈，城乡集合地区形成10分钟生活圈），满足幼儿就近入园需求，目前镇江市学前三年毛入园率达99%以上。

2.加快发展公办园和非营利性民办园。大力发展公办幼儿园建设，确保各辖市（区）公办园占比不低于60%，其中农村地区占比不低于80%；90%以上的幼儿在公益普惠性幼儿园就读，其中农村、城市幼儿在公办园入园的比例分别达80%、60%以上。主动应对新修订的《民办教育促进法》，研究出台民办幼儿园分类管理相关政策，培育一批非营利性民办幼儿园，有效监管社会资本集中收购幼儿园谋取高额利润的行为，维护学前教育事业稳定可持续发展。

3.严格按照《镇江市区住宅小区配套学前教育设施建设管理实施办法》，加强小区配套幼儿园“四同步”管理，在完成对2012年之前小区配套园逐步过渡的基础上，积极探索“小区配套”及“划区配套”相结合的改革尝试。

4.加大农村园的建设力度，完善农村幼儿园市级统筹、以镇为主、镇村共建的管理体制，督促各辖市区政府加大农村幼儿园建设，推动县域内农村和城镇优质幼儿园占比差距不超过10%。对新建的城镇和新农村居民区配套幼儿园，明确举办成公办幼儿园或非营利性民办幼儿园。确保每个镇（街道）有1所以上达省优质园标准的公办中心幼儿园，积极探索农村中心园分园、办班点的服务半径，保障偏远地区孩子的就近入园。

（三）着力提升师资队伍建设

1.把好教师的“入口关”。根据《江苏省公办幼儿园机构编制标准》（苏编办发〔2013〕3号）要求，动态配置教职工队伍，幼儿园“两教一保”配备率达100%，公办园教师中编制内教师占比50%，专任教师大专率达95%，本科及以上学历达40%以上；教师资格持证率达100%；落实国家关于向农村边远地区倾斜政策，到2018年确保每个农村办园点至少有1名编制内教师。积极探索幼儿园男幼师培养，研究基于幼儿发展需求的幼儿园教师性别占比。

2.解决好教师的“待遇关”。落实《关于幼儿园非事业编制教师实行人事代理制度的实施意见》，探索建立以县域为单位统一的聘用、配置、管理及待遇保障等制度,解决短期内编制不能扩充的情况下，通过政府购买服务的方式，把公办幼儿园教师中的非在编教师纳入财政预算，努力实现与在编教师同工同酬，吸引并留住优秀教师。

3.解决好教师培训关。出台《镇江市幼儿教师素质提升培训计划》，明确各地教师培训经费占教师工资总额比例达到1.5%,幼儿园年度公用经费用于教师培训的部分超过5%；将民办幼儿园专任教师纳入培训范围，建立园、辖市（区）、市、省骨干教师培养、选拔、管理和考核工作体系。建立幼儿园、园长、教师专业发展培训体系、考核体系，确保省、市级“名、特”专家达10名，辖市（区）级幼儿园教坛新秀、骨干教师达200名，园级骨干达1000名。

（四）加大学前教育财政保障力度

1.落实各级政府学前教育投入主体责任，保持学前教育经费实行财政预算单列，确保占同级财政性教育经费5%以上。将新增教育经费向学前教育倾斜，财政性学前教育经费最大限度地向农村和经济薄弱地区倾斜。

2.完善学前教育成本分担与运行保障机制。测算基于质量的生均培养经费标准，建立财政、家庭、社会合理分担比例，以及省、市、县、镇各级财政分担比例。

3.统筹制订多元化的学前教育生均财政拨款标准，建立健全保障幼儿园日常运转及持续发展的长效投入机制，建立与办学成本、物价水平、材料情况联动的稳定增长机制。

（五）规范均衡发展提升保教质量

1.以国家、省、市、区四级实验基地建设为突破口，在课程游戏化项目园、《指南》实验园、园本课程建设园项目推进中，以实验园辐射其他园的方式，整体推进学前教育质量提升。

2.教育行政部门在课程改革上发挥重要作用。通过制订镇江地区幼儿园课程发展的指导性意见，建立健全课程方案实施的督导制度，引领幼儿园课程发展指导，组织科研院所教研合作，开展市级、区级、园级三级培训以及建立市级骨干教师联盟、乡村骨干教师联盟、《指南》实验园联盟、男教师联盟等方式，协助支持幼儿园所开展符合儿童身心发展规律的课程建设，促进幼儿园的自主发展、内涵发展与特色建设。

3.构建质量发展的专业队伍。镇江市教育局专门设立学前教育处，各辖市区也相继成立了学前教育管理科室，健全了专、兼职教研员责任区制度。聘请省内外知名专家、教科研机构与镇江建立定期、定向、定点、定量的合作指导关系，建立了“伴随式”教研新机制，激发了幼儿园和教师专业发展活力、合力、智力、内驱力。

三、回归“优质、均衡、公平、规范”的改革价值追求

（一）“五为主”的幼儿园发展格局逐步形成

1.办园体制以政府举办为主。截至2016年底，镇江市有幼儿园236所，每所幼儿园平均覆盖常住人口1.29万人，其中公办园占比保持在69%，普惠性民办园占比18%，呈现出“广覆盖、保基本、有质量”和“有特色、可选择、可持续”的多元发展格局。截至2015年底，镇江市所有隶属中心小学管理的幼儿园全部实行独立建制，实现编制、核算、管理“三独立”。截至2016年底，镇江市拥有独立法人资格幼儿园213所，占幼儿园总数的90.3%，公办园独立法人机构占比90%。

2.幼儿入园以公益普惠为主。2011年-2016年，新建、改扩建幼儿园110所，其中公办园82所，民办园28所，新增学位1万多人，学前三年毛入园率达99%，全市平均班额从2012年的36人下降到现在的34人，农村、城市在公办园就读幼儿占比分别为91%、73%，基本实现了施教区的服务制度，适龄就近入园，入园难、入园贵等问题基本解决。

3.经费投入以公共财政为主。2011年-2016年，财政性学前教育投入占同级财政性教育总投入分别达3.06%、5.66%、6.23%、6.20%、6.56%、6.64%，其中扬中市率先达到8%左右，并率先建立了学前教育分担机制（明确了保障生均营运成本1.2万元/学年，生均完全成本1.5万元/学年）。

4.教师队伍以公办教师为主。近五年来，累计新增进编教师456人，公办园教师占全部幼儿园教师的比例达72%，公办园中在编教师占比达50%。2014年-2015年有1108名符合条件的非在编教师已进行了人事代理，占非在编教师总数的51%，教师队伍稳定，整体师生比从2012年的1：12.9下降到现在的1：10.4。

5.学前资源以省优质园为主。从2010年起，镇江市省优质园比例及在省优质园就读幼儿占比持续上升，现省优质园占比达78%，在省优质园就读幼儿占80%。7个辖市区全部通过省学前教育改革发展示范区达标验收，建成省级《指南》实验区1个、省幼儿园课程游戏化项目7个、市《指南》实验基地38个、区《指南》实验基地67个。

（二）“整体、均衡”的发展方向逐步建立

1.强调改革的“整体性”。镇江市着力推动学前教育改革从扩大资源转向扩大资源与内涵建设并举、从重点建设转向重点建设与全面建设并举、从项目推进转向项目推进与机制创新并举。

2.强调改革的“均衡性”。重视城乡之间、区域之间、园所之间的均衡发展，保障每一名幼儿都能就近享受优质的学前教育资源，从而推动教育公平的实现。目前，镇江市各地区学前教育发展资源相对充足，基本能实行施教区政策就近入园；各辖市区财政性学前教育投入占同级财政性教育总投入均在5%以上；农村地区教育资源及师资配备得到有效重视，城乡间、地区间、园所间差距逐步减小。

镇江学前教育的发展，得益于处理好“变”与“不变”的关系。正是坚持求“变”，带来了镇江学前教育的全方位的变化，政府管理由“缺位”到“到位”、教育导向由“教师中心”到“儿童中心”、儿童游戏由“假”游戏到“真游戏”再到“好”游戏的转变，正是不断地“变”带来了学前教育的整体升级。而坚持学前教育“不变”，即政府发展学前教育的责任不变，教师要看见、看到、看懂孩子的目标不变，学前教育是为了儿童发展的事业宗旨不变，有力地保障了学前教育的正确方向，为镇江地区幼儿的健康快乐成长提供“优质、均衡、公平、规范”的学前教育。