树立改革意识实施精准援藏

文／陈荃

树立改革意识实施精准援藏

文／陈荃

在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调，西藏已经进入全面建成小康社会决定性阶段，“要大力推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况”。为贯彻落实这一重要指示精神，湖北省援藏工作队提出了实施“精准援藏”助力“精准扶贫”的工作总思路。2016年9月22日，中央政治局委员孙春兰在《湖北探索“精准援藏”模式夯实受援地脱贫基础》上作出批示，肯定了湖北“精准援藏”所取得的成效。

作为湖北援藏的重要组成部分，发扬“敢为人先、追求卓越”的武汉精神，分析援藏工作面临的新形势、新任务，以改革创新之举赋予援藏工作新内涵、探索援藏工作新举措，让武汉新一轮援藏寻求到精准之策、落子在精准之处、凝结出精准之果，丰富“立体跨越式”武汉援藏模式，是武汉市第八批援藏工作队必须思考和解答的新问题。

实施精准援藏面临的新形势

自中央第五、六次西藏工作座谈会以来，中央对援藏工作提出了一系列新要求，西藏发展面临着新任务，武汉对口支援乃东也蕴藏着新契机，这些都是第八批援藏工作所面临的新形势。

干部人才进藏的选拨任用方式已发生变化。在全面从严治党背景下，自第八批援藏工作开始，党中央在选派任用援藏干部人才的方式上已经进行了重大调整，坚持好干部“五条标准”硬选人、选硬人，干部人才平职进藏已成为新要求，援藏干部不再担任受援县（区）的主要领导。援藏干部选派任职方式的调整，必然会带来援藏工作定位、项目资金管理和工作管理体制的变化。

对口援藏资金和项目管理方式已发生变化。自中央第五次西藏工作座谈会以来，各结对援助省（市）拨付的援藏资金，规定为地方一般财政收入的千分之一，金额由财政部核定。在2014年召开的“对口支援西藏工作20周年电视电话会议”上，中央进一步提出要改进援藏项目和资金管理，实行“项目选择由双方审核、项目建设管理以当地政府为主、项目竣工由双方协商委托审计”的工作模式，“对于点多面广且技术难度不大的项目，一律由西藏当地党委和政府组织管理”“援藏资金要纳入西藏当地财政盘子，统一管理，专款专用”。中央对援藏资金和项目管理的新要求，一方面降低了援藏工作队的资金筹措难度，减小了项目建设压力，另一方面也要求援藏工作队重新定位、找准新的工作切入点。

西藏经济社会发展的受援需求已发生变化。21年的中央重点扶持和各省（市）结对帮扶支援，已经让西藏地区成长起一大批长期在藏建藏的优秀干部，形成了一套完整有效的经济社会发展模式，城乡基本公共服务水平达到一定高度，经济发展成果显著，人民群众生活大为改善，正在走向全面小康社会的新征程。受援需求已经从初期的资金硬投入、干部多输入、项目强支撑迈向了讲求精准改善民生、精准扶贫增收，讲求提升投资品质、产业品质、公共服务品质，讲求提升政府治理能力、干部人才内生能力等等。援藏已经站在了从量到质的飞跃关口。

武汉、乃东两地改革的实践进程进入新阶段。乃东区是西藏自治区确定的三大农改试验区之一，在拉萨-山南一体化、城乡建设一体化等方面处于改革攻坚关键期，现有的治理体制机制面临诸多瓶颈。武汉市作为乃东对口支援城市，是中央深改组确定的“全面创新改革试验区”，多项改革走在全国前列，探索总结出了许多利于城市经济社会发展的可复制、可推广的新体制、新机制。发挥武汉市在改革创新方面的独特优势，将武汉经验复制到乃东，正是武汉市援藏工作可以着力推动、取得突破的新领域。

在改革中赋予精准援藏新内涵

从援藏工作队来看，援藏工作面临新要求、新问题、新形势，必须通过改革来引入援藏新要素、建立援助新机制、探索援建新模式，为“武汉立体跨越式”援藏模式注入新内涵。

瞄准治理体系和治理能力现代化需求，改革援藏要素引入方式。党的十八大，尤其是十八届三中全会以来，全面深化改革迈出重要的实质性步伐，国家治理体系和治理能力现代化的改革目标愈来愈清晰的展现在我们面前。当前，西藏经济社会发展相对滞后，提升政府治理能力、完善治理体系的任务还很重。基于这样的形势和任务，援藏工作要发挥内地先行一步的经验优势，在援藏要素引入上由引资金、引资源并行推动向引资金、引资源、引机制三轮驱动转变，通过引入符合西藏实际的新机制，来推动相关领域治理体系、治理能力的完善提升。

瞄准援藏资金和项目效能最大化目标，改革援藏资源配置方式。20多年的援藏历程，大量的援藏资金投入和项目建设促进了西藏的长足发展，但是发展绩效还有很大提升空间。如何进一步将援藏资金项目的投入做到“合理、可实现、可持续”，是一个需要正视的现实问题。基于此，援藏工作要探索将援藏资源配置由“政府主导、市场参与”的传统方式向“政府规划、市场决定、社会监督”转变。在政府制定好援藏规划后，要交由市场通过风险评价机制来验证这个规划合不合理，通过竞争机制来实现资金资源投入的绩效最大化；在资金投入、项目建成后，要引入社会监督，通过第三方专业机构的客观评估和群众的获得感来最终判定项目的生命力。

瞄准援藏扶持农牧民脱贫精准化要求，改革援藏收益分配方式。精准扶贫是当前摆在西藏各级党委和政府面前的头等大事，是实现全面建成小康社会的攻坚之战。这一轮扶贫攻坚最鲜明的特征就在于精准，以援藏资金资源促扶贫，必然要求援藏资金资源投入的产出收益直接、长效地惠及具体的农牧民贫困户。在当下的援藏扶贫中，尚存在重扶贫投入轻收益分配的倾向，存在投入大水漫灌、收益模糊不清的惯性，存在一次性投入、短时期回报的问题，援藏收益的分配管理机制不完善、不健全。

瞄准援藏项目建设和管理规范化要求，改革援藏项目建设方式。在新的援藏资金拨付格局下，援藏项目的建设应当从由援藏工作队主导实施向工作队协助监督受援地政府实施转变。援藏工作队要从“交钥匙”包打天下的具体事务状态中超脱出来，从项目规划决策、项目实施监督和项目资金拨付三个方面参与项目建设的决策管理，牢牢地站在出资者代表、监督者代表的立场上实施“交支票”工程，不做运动员只做裁判员，凝神聚力履行好项目策划和监督职责。这样可以实现与受援地政府的良性互动、分工合作，做到实施权和监督权分离，为项目提升绩效、规范程序和确保廉洁提供制度保障。

在改革中探索精准援藏新举措

援藏改革的根本目的在于让人民群众更多得实惠、精准得实惠，这需要从做大援藏“蛋糕”和分好援藏“蛋糕”方面入手。武汉援藏工作队将从资金资源配置、收益分配、项目管理、引入机制等多维度推进援藏改革，力求做到高效配置资源、精准分配收益、科学管理项目、持久发挥作用。

精准定位，先行先试探索资源配置新方式。援藏资金资源配置效能直接决定了援藏效能，探索资源配置的新方式是援藏改革最为重要的部分。一是发挥政府制定援藏规划的主导作用。援藏工作队和区政府要广泛听取政府部门、乡镇村民和机关干部、农牧民群众的意见和建议，广泛听取专业机构、专业人士的建议，在坚持“两个倾斜”的原则下，将援藏规划与乃东总体发展规划密切结合。民生类援藏项目规划坚持以群众需求为导向，产业类援藏项目规划坚持以市场法则为基准。二是尊重市场配置援藏资源的决定地位。在项目规划设计阶段，要充分考虑市场主体对西藏特殊自然和社会环境的认知和顾虑，尤其是对于重大项目，应当借助市场主体的力量共同做好项目策划，特别是项目可行性研究和风险评估。在项目融资阶段，要用援藏资金作为引导资金，发挥“项目资本金+融资成本补贴”的双重功能，积极地撬动金融资本、社会资本联合投资，放大援藏资金效应，同步引入市场的先进管理机制；在项目实施阶段，要坚决执行项目招投标制度，充分运用市场竞争机制遴选最佳的项目实施者。三是引入对援藏效能的社会评价监督机制。评价监督援藏资金用得在不在刀刃上，援藏项目建得在不在点子上，当前主要采取的是体制内评价和监理、审计等专项评价。下一步，武汉援藏项目和资金的使用效能，要引入由项目服务对象、项目主管部门、第三方机构组成的联合评价机制，尤以项目服务对象的评价为主体。

精准落子，从细从实建立收益分配新机制。精准扶贫的落脚点是让贫困农牧民得实惠。从援藏扶贫宗旨来看，建立一套符合乃东村居集体经济发展实际、与援藏资源资金分配方式匹配的援藏收益分配机制，是援藏改革最为迫切的部分。一是收益分配要精准扶贫济困，援藏资金投建的乡镇村居集体经济项目，可以实行股份制，把援藏资金股份化分配给村居集体、致富能人和贫困户个人，形成生产资料集体所有、生产经营能人负责、生产收益定向分配给贫困户尤其是无劳动能力的一般贫困户的生产组织和分配格局。二是收益分配要兼顾企业利益，有限的援藏资金可以借市场资源保障和提高投资收益。探索采取以援藏资金入股生产经营效益好、管理规范的企业的方式，先借鸡生蛋做大蛋糕再合理分配蛋糕，将投资收益按适当比例分配给企业，余下部分直接分配给指定的贫困户。三是收益分配要留有扩产余地，援藏产业投资收益的一部分，应当转换为扩大再生产的资本，这样有利于乡镇村居集体经济的持续发展，也让受指定获益的贫苦户可以长期享受援藏成果，确保不返贫。

精准管理，从严从紧创建项目建设新模式。总体上，规划内援藏项目建设模式要从“交钥匙”向“交支票”转变，从援藏工作队“单兵作战”向援受“联合作战”转变，这是援藏改革最为关键的部分。一是改革项目管理团队组织结构，主要方法是探索建立援藏工作队和区政府“援受联合工作专班”，联合工作专班与工作队内部分工和区政府职能分工相对应，使得工作队内设职能与政府部门职能紧密衔接、有效转换，减少内部协调环节，让援藏工作队能够从以往的单打独斗转变为联合作战。二是改革工作队项目管理方式，要实现援藏工作队由裁判员兼运动员向单一裁判员转变，基本方向是抓住项目决策、项目监管和项目资金拨付三个环节，而放手让政府部门负责项目前期和项目实施工作。在项目决策环节，工作队应充分发表意见并具有表决权；在项目监管环节，主要方法是实行项目承包商与监理、审计机构由不同法人主体进行招投标，探索建立监理和审计机构向援藏工作队负责、承包商向政府部门负责的双轨工作机制；在资金拨付环节，坚持“双审双签”制度，由工作队和政府领导负责资金的联合审签拨付。

精准施策，适时适度引入地方治理新机制。目前，武汉援藏干部人才主要工作在教育、卫生、文化、环保、招商等领域，具有在这些领域率先推进改革的条件，也是援藏改革最具长远意义的部分。一是大力推动社会事业领域改革，主要方式是投入援藏资金资源进行增量改革，以引入绩效管理机制，提升公共服务效能。主攻方向是通过设立“武汉奖学金”激励教育战线争先竞优，通过设置乡村卫生医疗人员的“绩效工资”来激发医疗人员活力，通过推动文艺团队市场化运营来激活藏源文化文艺创作。二是填补城市管理经营领域空白，主要方式是依托专业干部援藏和筹建“乃东武汉智囊团”，引入城市运营管理机制，提升公共管理效能。主攻方向是在城市规划和土地利用、土地征用和房屋征收、市容管理和环境保护、招商引资等领域引入制定符合上位法规、符合科学决策、符合乃东区情的公共决策和管理机制。三是协助完善党委政府工作机制，主要方式是发挥县处级援藏领导岗位职能，提出对党委政府工作机制的改革建议，提升公共决策效能。主攻方向是完善党建工作机制、意识形态和宣传文化工作机制、政府部门工作协调机制、区直部门和乡镇绩效考评考核机制。

（作者系湖北武汉市第八批援藏干部）

责任编辑：范杨文灿