我国公共租赁房法律保障机制研究

朱浩兴

贵州驰宇律师事务所，贵州 贵阳 550000



我国公共租赁房法律保障机制研究

朱浩兴

贵州驰宇律师事务所，贵州 贵阳 550000

公共租赁住房是实现公民住房权的一种重要保障，其需要各个效力层级的法律予以规定使其形成一套完整的公共租赁住房法律保障制度，以便相应公民的住房权能最终实现。在缺乏统一立法的情况下，各个地方在探索的过程中形成了特色鲜明的地方模式。总体而言，我国公共租赁房的法律保障机制仍然存在严重的不足，唯有通过宪法、法律、行政法规的综合体系方能建构完善的保障机制。

公共租赁房；保障；制度

2009年中央政府工作报告中首次面向全国提出了“要积极发展公共租赁住房”这一住房保障方式。北京、深圳、重庆、上海等各大城市的公共租赁住房建设规模逐年增大，但由于该住房保障方式在我国发展时间不长以至相应法律理论、法律制度的发展与完善较为迟滞。因缺少统一的全国性法律规定致使针对各地公共租赁住房之相应规定多见诸于部门规章、地方性法规等，使各地公共租赁住房保障对象、准入标准都有所区别，造成了公共租赁住房在我国住房保障制度运行中出现诸多问题。

一、我国公共租赁住房保障机制的现状

由于缺少统一的立法，所以各个地方最近也在进行符合本地方实际情况的公共租赁住房保障的探索。北京在公共租赁住房的房源上以“政府支持、市场运作；多方建设、统一管理”原则，鼓励多渠道筹集房源来满足中低收入者的住房要求。上海市公共租赁住房房源供给的原则是“居住为主、市民消费为主和商品住房为主”，而公共租赁住房的具体建设则是通过市场运作的方式由专业机构来进行。深圳市的公共租赁住房保障机制相对成熟，形成了一些独特的特点并且这些特点为未来我国统一公共租赁住房立法提供了有益的借鉴：实现了公共租赁住房、廉租房、经济适用房等住房保障体系的一体；实物配租和租金补贴相结合的公共租赁住房保障模式；深圳市公共租赁住房的保障对象和目的倾向于高层次人才。重庆对于住房的保障模式采取的原则是“低端有保障，中段有市场，高端有遏制”。重庆关于公共租赁住房的保障模式相对于北京模式、上海模式、深圳模式最大的不同在于其强调政府主导。[1]

二、我国公共租赁住房保障机制的不足

(一)宪法救济的缺失

宪法救济，即违宪审查制度是世界各国在实现法治化进程中不可或缺的一项制度。现行《宪法》第62条与第67条都规定“全国人大代表大会及其常委会享有监督宪法实施的权利”，并且在第67条第7款与第8款中还规定了“全国人大常委会有权撤销国务院，省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法相抵触的法规、决定”，而在《立法法》第90条与第91条中具体规定了其违宪审查的程序。但截止今日全国人民代表大会及其常委会并未有真正实施宪法监督的例子，所以就我国违宪审查制度运行现状而言，这并没有达到立宪者之期望。且我国宪法条文较为抽象不适宜直接作为具体案件裁量和救济标准的依据，如以《宪法》第33条规定“国家尊重保障人权”认定政府行为侵犯了某个公民的人权，那么如何去救济也并没有具体标准。因而我国现阶段并没有形成如南非Groothoom案相似的宪法救济模式之基础。[2]

(二)政府职能不明确

首先，政府与市场职责不清。从目前地方政府的积极探索中我们可以看到有些地方是以政府作为绝对主导的，而有些地方是由市场作为主导的而有些地方是政府和市场共同作用的。之所以采取不同的模式是由各个地方政府经济实力以及市场经济的发展程度不同等具体情况而决定并没有谁对谁错的问题。但是无论政府在公共租赁住房保障机制中是直接参与者还是能力赋予者都应当有明确的职能定位，只有这样才能一方面克服政府出于土地财政的需要从而消极对待公共租赁住房这一“经济上的亏本买卖”，另一方面在对公共租赁住房进行问责上做到依据明确。

其次，保障方式不明确。保障方式不明确主要表现在以下三个方面。第一，是实物配租还是现金补贴抑或两者相结合，在实践中上述三种方式都有实行的，这个是统一还是地方自主抑或当时选择都需要以后的立法作出明确规定。第二，保障是否具有阶段性和过渡性，上海模式就特别强调公共租赁住房保障的阶段性和过渡性，而其他地方的公共租赁住房保障模式却没有这方面的规定。第三、公共租赁住房是只租不售还是可以销售，上海模式和深圳模式都是只租不售，北京模式由于公共租赁住房房源的多元性导致有租也有售，而重庆模式鼓励在租住五年后购买公共租赁住房。

再次，融资渠道单一。目前许多地方政府对于公共租赁住房的建设之所以没有太大的积极性就在于公共租赁住房建设是一个“经济上亏本的买卖”，根本原因在于公共租赁住房的融资渠道单一。目前虽然上海模式、北京模式和深圳模式都不同程度的有市场主体的参与，但是总体而言公共租赁住房的融资渠道主要还是来源于政府。虽然政府对于公共租赁住房建设具有不可推卸的责任，但是由于地方政府财政方面的原因，如果不能扩宽融资渠道的话必然会最终影响到公共租赁住房保障机制的建立、运作和完善。

最后，定价原则模糊。公共租赁住房是针对住房有困难的群体，也就是说无法承担市场条件的房价和房租，所以目前我国关于公共租赁住房的定价原则是“低于市场租金价格”或者是“略低于同地段住房市场租金价格”。这一原则具有极大的伸缩性，首先“低于市场租金价格”到底低多少就是一个问题，百分八十还是百分之六十？其次“略低于同路段住房市场租金价格”，本来公共租赁住房就是针对住房困难户的，如果是略低于的话，这个制度是否还有必要性和现实性。目前许多地方政府对于公共租赁住房定价原则模糊就在于公共租赁住房建设是一个“经济上亏本的买卖”。总体而言公共租赁住房的融资渠道主要还是来源于政府。[3]虽然政府对于公共租赁住房建设具有不可推卸的责任，但是由于地方政府财政方面的原因，如果不能扩宽融资渠道的话必然会最终影响到公共租赁住房保障机制的建立、运作和完善。

(三)准入和退出机制不健全

收入和退出机制是公共租赁住房保障机制的关键，可以毫不夸张的说准入和退出机制是公共租赁住房制度是否能够实现立法目的的核心要素。目前我国对于公共租赁住房申请采取的是核定家庭收入的方式，但是由于我国缺乏个人收入统计信息和个人信用相关的制度，导致很多人瞒报个人收入申请公共租赁住房同时也广泛的存在权力寻租的空间。最近几年频发的开豪车住公共租赁住房的现象就是准入制度不健全的直接体现。而在公共租赁住房还广泛的存在“永久福利”、“只出不进”的现象，这是由于目前我国对于公共租赁住房保障的退出机制不健全。

(四)保障对象不合理

其实公共租赁住房在大城市的必要性要远远高于小城镇(当然小城镇也是需要，只是没有大城市那么迫切)，一方面是由于大城市的房价太高导致很多人难以承受，另一方面在于大城市相对于小城镇拥有更多的外来务工人员，而外来务工人员往往是低收入群体从而对公共租赁住房的需求更大。而在现实中我们却看到很多地方是以本地户籍作为申请公共租赁住房的先决条件的，而即使是现在很多城市已经开放了非户籍人员申请公共租赁住房，也是以固定工作年限甚至是社保年限等作为先决条件的。这就出现了往往最需要公共租赁住房的人却没有资格申请公共租赁住房，而具有公共租赁住房申请资格从而住到公共租赁住房的人却是一些经济基础较好的群体。这主要原因就在于我国目前公共租赁住房的保障范围不合理。

三、完善我国公共租赁住房保障制度的完善建议

对于公共租赁住房采取制度性保障是有其必然性和优势的。我国现阶段对公共租赁住房采取制度性保障措施，应当包含以下几点：

(一)住房权入宪

对于住房权在宪法中采取何种表述方式以及如何具体规定：首先，应当确定住房权是属于公民的基本权利，因此应该在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中与之规定；[4]其次，住房权作为一种社会权，与我国现行宪法中关于劳动权、休息权、社会保障权、获得物质帮助权和受教育权等宪法社会权条款有着相同的权力属性，所以对其条文的表述逻辑应当参照这些宪法权利之规定而为；最后，根据我国《宪法》传统，对于保障住房权之规定也不应太过具体，而过度限制立法机关根据该条宪法权利进行一般性立法时的范围。

(二)制定《住房保障法》

我国是一个有着15亿人口的发展中大国，人口多资源少，住房矛盾突出，且我国已经加入《经济、社会和文化权利公约》应当承担实现公民住房权之义务，而至今却没有一部关于住房保障的全国性法律实属不该。作为一个以政府主导推行住房保障制度发展与完善的国家，在关于发展与完善多层次、多方式的住房保障制度中，如上文提及之我国各级政府出台了种类繁多、效力不同的文件，使得这些规定显得十分零散、杂乱无章。这种立法层次较低，各种法律规定、政策规定之间未能很好地衔接，也造成了我国现阶段住房保障实际执行中的诸多问题。因此，我国有制定《住房保障法》之必要。

(三)制定具体行政法规

对于该行政法规的规定应当依据《宪法》、《住房保障法》中关于住房权、公共租赁住房之规定进行编写，再将这两部法律的相关规定具体化，使之更加详尽，既保证了不同位阶之法律对相同事项规定的一致性，也更便于地方政府推行公共租赁住房。综合现有的规定与救济方式，在公共租赁住房法律关系中涉及行政主体与行政相对人之间的行政纠纷，特别是关乎相应公民住房权之实现的摇号配租环节中，应当首先采取住房保障主管部门调解、复核，对结果不服则可通过行政复议或行政诉讼的方式加以解决与救济，而针对民事纠纷则按照主管部门协商调解亦或民事诉讼的方式加以解决与救济。

[1]周爽.我国公共租赁房法律问题研究[D].西南政法大学，2012.

[2]杜芳.我国公民住房权的司法保障研究[M].北京：世界图书出版公司，2012：27.

[3]符启林.住房保障法律制度研究[M].北京：知识产权出版社，2012：236-253.

[4]徐倩.住房权的宪法保护[D].苏州大学，2008.

朱浩兴(1967-)，男，汉族，贵阳人，硕士，贵州驰宇律师事务所，律师。

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2095-4379-(2017)15-0148-02