行政事实行为的概念及其法律责任探讨

汪海婷 胡 梦 毛慧婷 尤豪兰

宁波大学，浙江 宁波 315211



行政事实行为的概念及其法律责任探讨

汪海婷 胡 梦 毛慧婷 尤豪兰

宁波大学，浙江 宁波 315211

随着现代行政法发展，在法律上为受到行政事实行为侵害的相对人提供救济，是现代行政法的一重要趋势。但何为行政事实行为？行政事实行为相较于其他行政行为有哪些特点？对受到行政事实行为侵害的相对人应提供何种救济？这在行政法学界素有分歧。本文通过各学者对行政事实行为的不同观点及调研部分法院对行政事实行为起诉的处理结果，进而在我国明确行政事实行为的概念及对受到行政事实行为侵害的相对人提供法律救济的途径。

事实行为；政事实行为；法律救济

一、行政事实行为的基本理论

对行政事实行为的认识首先要从对事实行为的界定开始，认识事实行为是正确把握行政事实行为的概念的基础。

(一)事实行为的概念

从法理学角度看，事实行为是由行为人做出的、引起法律事件的行为，行为人在作出事实行为时并不具有设立、变更或者消灭法律关系的意图，但该行为依照法律的相关规定会产生或引起相应的法律后果。事实行为具有以下特征：

1.事实行为不以行为人人的意思表示为其必备要素；事实行为以法律规定直接产生法律后果。

2.行为人的客观行为必须符合法定构成要件时才发生法律规定的后果。

3.事实行为实际影响当事人的合法权益，但不为当事人设定权利义务。

将内地行政法学者对行政事实行为的界定归纳起来，有以下几种角度：

第一种是行为目的说。学者认为行政事实行为是行政机关作出的不易设立、变更或者消灭行政相对人权利、义务为内容的行为。

第二种是行为目的与对相对人权利影响说。有学者认为行政事实行为是指行政主体在行使职权中做出不以设定、变更和消灭相对人权利义务的行为，但却实际影响相对人权益的行政行为。

第三种是行为的客观表现形式说。学者认为，行政事实行为是行政机关在从事行政管理，履行公共服务职能过程中依法做出的并由此产生相应法律后果的客观的物质活动。

二、行政事实行为的概念及特征

行政事实行为是指行政主体作出的以不产生法律上约束力但能影响或者改变事实状态为目的的行为。行政事实行为虽然不具有法律上的约束力，但是它对行政相对人的影响却是客观存在的。归纳概括行政事实行为的概念，我们可以得出行政事实行为的特征有以下三个方面：

(一)行政性

行政事实行为虽不属于行政行为的范畴，不具有行政行为的构成要件，但仍是行政主体在依法行使职权过程中所实施的一种行为，该行为受到行政法及其相关原理的约束。体现在：

1.行政主体所实施的行政事实行为必须是依据法律或者行政法规授权所实施的行为，该行为不能超出行政主体的权力范围。

2.行政主体实施的行政行为必须符合法律的规定，不能超出法律规定而滥用职权，即使在法律没有明文规定的情形下，该行为也必须符合行政法的一般原理。

3.在行政事实行为对行政相对人产生不利影响时，应当依据行政法及其相关司法解释为行政相对人提供必要的行政法上的救济，并对因此给行政相对人造成损失的应给予补偿。

(二)权益受损性

行政事实行为虽在构成要件上不符合行政行为，但其在本质上仍然是一种行政主体基于行政职权实施的行为。行政主体所实施的事实行为对相对人的损害事实及存在的。

(三)多样性

根据我国学者对行政事实行为的分类，我们可以发现，绝大多数行政事实行为是行政主体依据行政法的一般原理所做出的，有些是具体行政行为的补充行为，衍生行为，有些是建议性的行政行为，多样的行政事实行为的分类很难为其设置统一的程序，确定统一的行为模式。

由于行政事实行为的多样性，为其设置统一的程序模式很困难，以至于各国行政程序法在将行政事实行为纳入调控范围时仅对其作出原则性规定。当行政机关的一个行政事实行为侵犯当事人的合法权益时，给予救济，是理论上必然的推论，但是，在司法实践中，由于立法的空缺，各个法院对此的处理也是各不相同。

三、实践中对行政事实行为的处理方式

实践中存在大量因行政事实行为受到侵害的相对人利益的行为，但由于我国立法尚未明确规定对行政事实行为可以提起诉讼，因而我们的研究主要从调研各地法院在实践中的做法出发。调研中我们发现在当下中国法院对行政事实行为的处理方式主要集中在以下几个方面：

(一)不予受理

如果当事人针对一个行政事实行为向法院提起诉讼，不予受理是很多法院较为普遍的做法。虽然2015年5月1号生效的新修改《行政诉讼法》将行政诉讼的范围由“具体行政行为”改为“行政行为”，但是，从实践操作上来说，是否属于具体行政行为依旧是法院是否受理该行政诉讼的一个重要标准。不予受理，在处理一些针对建议性的行政事实行为(比如行政指导)的诉讼中运用得较多。

(二)与相关的具体行政行为一起受理并处理

作为具体行政行为的补充而存在的行政事实行为，法院更倾向于与相关的具体行政行为一起处理。该行政事实行为给行政相对人造成的损害被认为是该相关的具体行政行为的不当所造成的损害。在案件受理之后，则按照《行政诉讼法》和其它相关的具体的法律法规处理。

(三)按国家赔偿进行处理

对于具体行政行为的衍生行为或相关行为，其特点就是具有明显的违法性。《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这是按国家赔偿处理此类行政事实行为引发的纠纷的法律依据。

按国家赔偿处理此类行政事实行为的时候，就存在一个问题，即我们该如何分别一个行为是职权行为或者是国家机关工作人员的个人行为。这也是这类行政事实行为的处理所遇到的难题。在这个问题的处理上，法院并无统一的标准。

(四)按行政不作为进行处理

提供公共服务是政府的职责之一，也是行政事实行为的一种。政府提供的公共服务造成损害的，理应给予救济。但是法律对此并没有规定。当政府提供的公共服务不合格或者存在别的缺陷而造成具体的相对人损害的时候，将其视为政府的不作为，然后作为一般的行政诉讼案件进行处理也是一种较为行得通的做法。不过，采取这种做法在实践中并不普遍。

四、结语

对于行政事实行为，各地法院鲜有直接对行政事实行为本身的进行处理，更多的是通过别的方式间接地处理行政事实行为造成的纠纷。由于针对行政事实行为本身提起诉讼缺少法律依据，因此在实践中也难以突破。不过《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围改为“行政行为”从某种程度上来说为行政事实行为的诉讼留下了法律的空间。各地法院的实践仍需创新。我们相信在不久的将来对受到行政事实行为侵害的相对人法律可以提供健全的行政法救济，我国的行政法发展也将迈上一个新的台阶。

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2095-4379-(2017)09-0195-02

汪海婷(1995-)，女，青海湟中人，宁波大学，本科在读；胡梦(1994-)，女，浙江台州人，宁波大学，本科在读；毛慧婷(1996-)，女，浙江绍兴人，宁波大学，本科在读；尤豪兰(1995-)，女，河南洛阳人，宁波大学，本科在读。