我国审级制度改革战略步骤研究*

汪自洁

山东师范大学，山东 济南 250000



我国审级制度改革战略步骤研究*

汪自洁

山东师范大学，山东 济南 250000

审级制度是审判制度的重要组成部分，审级制度改革是以优化法院职权配置为导向的司法改革的重要内容。我国现行的四级两审终审的审级制度存在各级法院审理同质化、四级法院职能定位不清、反复再审等问题。根据审级制度原理并结合我国社会发展和司法改革的战略部署，我国审级制度改革的终极目标宜定位为有限的三审终审制，但改革很难一蹴而就，应当本着“分步实施、先易后难”的基本策略有序推进。

审级制度；有限三审终审；改革步骤

一、我国审级制度改革中的重大争议问题

审级制度是指一个法律案件需经过几个不同级别的法院审理得以终结的法律制度。我国目前实行的四级二审终审制日益显现出各级法院诉讼效率偏低、再审率偏高、法律适用统一性低、终审判决权威性与稳定性低、当事人维权成本高“两高三低”的问题。然而，如何改革我国审级制度在理论界和实务界尚存在一些争议。

(一)两审终审制是否走到尽头

我国两审终审制是在参照苏联法的基础上，为全面贯彻司法便民、司法民主的宗旨定制的。有观点认为两审终审制不能满足我国司法实践，应当改革为三审终审制。也有观点认为尽管两审终审制度在司法实践中出现一些问题，然而在我国交通不便、司法干部缺乏的地区，对于方便人民群众诉讼，将案件尽快地解决在发案地仍然发挥着重要作用。可以通过完善两审终审制度配套措施，厘清我国四个级别法院的整体功能和运行机制，引入美国过“飞跃上诉”及“请示”制度弥补二审终审制的不足。

(二)三审终审制为何不被采纳

近年来很多审级制度的论文阐述了三审终审制的合理性，其理由主要包括三级法院承担不同职能有利于实现审级制度原理、有利于降低再审申诉、维护司法权威、提高诉讼效率。然而三审终审制度却迟迟未被立法者采纳[1]。十八届四中全会《决定》关于完善审级制度如此表述“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。”笔者认为造成这种局面的原因在于，尽管三审终审制的主张有很大的合理性，遗憾的是鲜有论文提出三审终审的具体改革路线图和战略步骤。我国的国情使得司法环境错综复杂，多设置一个审级有可能造成高级法院、最高法院不堪重负和法院内部人员、机构、职权的配置发生紊乱，也必然引起人力、物力、财力等司法资源的消耗。另一方面，三审终身制度本身存在一系列潜在的问题，比如它本身不能杜绝法院系统内部的“请示”问题、也不能杜绝法院、法官与当事人之间可能存在的人情因素[2]，还有这些问题都需要制定科学合理的改革方案予以解决。

(三)审级制度改革是否到合适时机

有的观点认为不应忽略中外具体社会、政治及经济背景的差异而简单照搬美国三审终审制度，并且我国现阶段设立三审终审制条件尚不具备，不宜操之过急。

二、我国审级制度改革的目标定位

笔者认为，改革我国两审终审制为有限三审终审制度(也有学者称为多元审级制度)，比较符合我国现阶段的国情和法律实践，可以更好的实现审级制度的功能和价值目标。即，从案件对诉讼程序的内在要求和规律出发，在审级问题上应当区别对待简繁程序不同的案件：对适用简易程序的民事案件可以考虑不设上诉程序，实行一审终审；于有重大影响力的或者有较大争议的民事案件，实行三审终审；对介于非常简单与重大疑难之间的一般民事案件，则保留两审终审。同时，为克服三审终审制本身的弊端，在审级制度的改革中应当注意以下几点：一要严格限制第三审上诉案件的范围，第三审只能是法律审，且允许当事人自愿达成不提起三审上诉的协议。[3]二要厘清四级法院的性质和功能，并据此对法院系统进行调整。三要规范再审程序，严格控制再审程序的启动。具体理由如下：

(一)符合审级制度的功能原理

尽管审级制度可保障法院查明案件事实、保证法律的正确适用、纠正下级法院裁判中可能发生的错误、维护诉讼程序公正，然而就审级制度而论，审级数量的多或少与诉讼程序的正义性并不完全的呈现正比关系。对于事实清楚、法律适用没有难度的简单民事案件，审级的数量越多，程序就越显得不够正义，然而，对于重大、疑难的民事案件，审级的数量越少，程序也会显得不够正义。[4]笔者认为有限三审终审制度的审级设置有利于被救济权利的大小与救济手段成本的协调、区分出事实审和法律审与多次审理的审理绩效问题[5]、通过审级的提高达到法律适用的统一。

(二)克服两审终审制的弊端

1.四级两审终审制度难以保障案件质量，而三审终审制因其特别是在复杂疑难案件上增加一个审级从而克服较低级别法院审判人员业务水平、办案能力的局限性、增加监督力度从而提高办案质量。2.目前以行政区划设置的四级两审终审制度难以克服地方保护主义，而三审终审制度因其提高管辖权的级别，使得地方纠纷得以受到高级或最高人民法院的监督，从而避免相当一部分人情案的发生。3.两审终审制内在机理不清晰，体现在二审法院既进行事实审又进行法律审的重复劳动和下级法院向上级法院“请示”行为滥用等等，导致审判效率低下。而三审终审制度通过设立区分事实审和法律审、对法院系统进行调整等制度，可进一步明确各级法院职能定位。

(三)可被我国宪政体制容纳

目前的四级两审终审制度，始于1979年通过的《人民法院组织法》规定，它在1980年实施到今天实行的36年中，既发挥过重要的作用，也出现了种种问题。笔者发现，将两审终审制度改为有限的三审终审制度，尽管需要对《人民法院组织法》进行修订，但它从根本上不违背我国宪法和法律对权力控制、权力分立、司法独立、人权保障的制度构架，符合根据我国《宪法》宪政体制，不存在根本性的障碍。

三、审级制度改革的战略步骤建议

审级制度是审判制度的重要组成部分，是优化法院职权配置的重要内容，审级制度的改革涉及到诉讼管辖制度、上诉制度、事实审和法律审、再审制度、法院职级设置等诸多方面的配套制度。因此，审级制度的改革不能一蹴而就，应当根据司法规律分时期、分步骤循序渐进推进。具体而言，建议分为三个阶段。

(一)第一阶段：以最高人民法院巡回法庭为试点，撬动我国审级制度改革

首先应梳理归纳最高人民法院巡回法庭在审理重大跨行政区划案件的经验。然后探索在保留两审终审制度下逐步剥离事实审和法律审。当前我国的再审、信访问题尚未有效解决，直接设置三审终审制，很可能造成内部人员、机构、职权配置紊乱。可以在两审终审制度的现状下，首先实现法律审与事实审相分离，实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决法律争议、再审重在解决依法纠错。根据“事实”与“法律”的区分为标准来界定上下级法院的职责权限，更深层次的意义在于形成、确立了上下级法院在审判职能上的相互制约关系。

在一审法院在事实认定方面，最接近原始证据、最贴近当事人的诉求，具有天然的优势。笔者认为通过四个方面的举措逐步实现一审法院只对案件事实部分进行审理：加大对基层法院法官事实审理的培训，提高其事实审理业务水平；严格执行司法责任制，倒逼基层法官增强认定事实责任感；规定双方当事人对于一审庭审中事实得以认定的部分签字确认以及充分发挥人民陪审员在事实审中的作用。此外还需要逐步实现二审法院负责对法律争议方面审查，对事实争议不再审理，彻底解决二审法院重复一审法院审理活动效率低下、非专业化的问题。对于小额诉讼等简单的诉讼案件可采取一审终审制。2013年，修订的民事诉讼法在简易程序中设立了小额诉讼制度。①小额诉讼事实清楚、权利义务关系明确的简单民事案件，法院审理此类案件难度不大，通常不会出现大的差错，如此还可以平衡解决事项之价值与其所花费的经济及劳力成本。尽管此次民事诉讼法立法说明将其看做是完善简易程序的一个举措[6]，但这个突破在我国审级制度构建上意义重大。一审终审实质是对法律审级的限制，或者说是对上诉条件的限制。这也是本轮司法改革关于繁简分流、优化审判资源配置的重要内容。

(二)第二阶段：明确高级法院、最高法院的在审级功能方面的职能定位

司法改革对我国法院组织体系的调整，必然对审级制度改革带来深远影响。一方面，传统的军事法院、铁路运输法院、海事法院、森林法院正在实施重组，要么直接撤销，要么移交地方，以实现司法资源的合理配置；另一方面，创建新型的专门法院—知识产权法院，以达到专业的审判效果。最高人民法院在指导上述改革的同时，创建属于自身组成部分的巡回法庭。

有学者从审级制度角度对我国法院组织体系的完善提出建议，认为我国应当改变法院设置完全与行政区划相对应，设立由最高法院、巡回上诉法院、地区法院和简易法院组成的四级法院系统[7]。也有学者建议按人民银行的设立模式划分司法区，在司法区设立中间上诉法院，或高级法院分院[8]。

笔者认为就协调推进同审级制度的改革，我国法院组织体系应从以下方面梳理：1.初审法院的设置可不必与行政区划相对应，可重新整合现有的基层人民法院，对于人口稀少、案件不多的地区可撤销基层人民法院，由巡回法庭取代。2.上诉法院可借鉴近期司法改革跨行政区划法院的改革探索举措(如北京四中院、上海三中院)，通过改造传统的铁路运输法院为二审法院。3.知识产权法院此类的专门性法院在审级上是初审法院，由于其业务的专业性，一审法院、二审法院全面审查事实和法律适用。4.借鉴最高人民法院巡回法庭的设置，按照不同司法区的设置逐步整合高级人民法院为大区法院，审理三审案件。5.明确最高人民法院的职责，主要负责审理全国性复杂案件以及制定司法解释。

在法院组织系统重构的同时，还应当明确各级法院职能定位。最高人民法院在2011年发布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，就如何规范上下级人民法院在审判业务方面的监督指导关系提出了具体要求。然而现实实践中效果却不理想，上级法院重复审理案件、下级法院滥用“请示”制度的现象时有发生。笔者认为应当在立法上进一步明确上下级法院之间审判监督关系的具体内容，要明确禁止下级法院在判决前就具体案件请示上级法院，并规定上级法院不得以任何形式(包括就下级法院审判的具体案件提出处理意见)介入下级法院对具体案件的审判活动。目前，越来越多的新类型案件、疑难复杂案件、大标的案件由基层法院审理，基层法院的地位和作用更加凸显，这就需要高级法院、中级法院关口前移、重心下沉，着眼基层、服务基层构建科学的上级法院审判监督机制。在法院的功能定位上，围绕化解矛盾这一主线各级法院各有分工。一审法院需从程序、实体全面把握，把案件做实做细；二审法院主要任务在于利益平衡和合法纠错，通过上诉审程序监督、指导一审法院；再审法院负责全面指导，通过抓条线管理提高下级法院审判能力，通过申请再审案件的审查，充分落实案结事了功能的发挥。

(三)第三阶段：完善有限三审终审制的配套制度

实现有限的四级三审终审的审级制度，必然会影响到我国现行审级制度的相关制度改革或调整，必须在重构的基础上优化具体的程序设计，包括上诉制度、再审制度、法律审制度、律师代理制度等等。

在改造上诉制度方面，为解决三审终审制占用大量司法资源的问题，平衡司法公正与司法效率的关系，应当对上诉制度进行三个方面的改造。第一，严格限制第三审上诉事由。第三审法院应当对当事人提起的上诉进行审查甄别，从中挑选具有普遍意义或公共价值的案件，实行裁量受理。案件受理后，第三审只审理法律解释、适用的争议等法律问题，作可供下级法院参考适用的指导性判决，而非纠正下级裁判的事实认定错误(当事人对事实认定有异议的通过审判监督程序解决)。如此，既确保了第三审的程序价值得以实现，又维系了第三审法院正常运转的需要[9]。第二，建立上诉许可制。可以借鉴香港上诉许可制度方面的成功经验，对部分标的额小、事实清楚的案件判决设置上诉许可制度。这样既可有效避免部分当事人滥用上诉权无理缠诉也可以充分保护当事人的合理上诉权[10]。第三，构建我国越级上诉制度(飞跃上诉制度)。所谓越级上诉，是指一方事人在一审判决之后，认为本案涉及重大、新颖、疑难法律问题或者该法律问题具有普遍意义的，可以向原审法院提出直接上诉至最高法院(或高级法院)的申请，在原审法院和最高法院(或高级法院)审查通过情况下，依照二审程序审理。如果双方当事人达成“飞跃上诉合议”，则原审法院不再审查。此时，三审终审制就成了事实上的二审终审，只不过终审的级别更高[11]。目前日本、英国、美国实行的越级上诉制度，可以有效的克服三审终审占用大量司法资源弊病。

在重塑再审制度方面，通过三审终审制度改革增加了一个审级，一定意义上取代了目前再审的部分功能，因此必然导致再审制度的改造，为避免“四审终审制”的错误趋势，需要从以下四点着手：第一，限制再审程序的启动。世界各国大都对再审设定了严格的程序，只有该裁判被认为有错误且程度比较严重的，达到程序启动必须纠正的程度，才能予以再审。在再审制度的总体构建方面，应当践行比例原则、利益权衡原则、穷尽其他救济原则等理念，逐步回归再审的特殊性、例外性和严格性本质[12]。为了防止当事人滥用诉权，经过第三审审理的案件，当事人不得以相同的理由在确定裁判之后申请再审。但对于原审裁判严重违反诉讼程序、损害程序公正的“绝对性再审事由”不应限制再审发起[13]。第二，再审案件由原审法院的上级人民法院管辖。再审案件如果由高层级法院负担，不仅有可能会加重高层级法院的负担，还会产生各级法院的职能定位冲突。在将来我国民事实行三审终审制的情形下，当事人提起再审之诉，针对原始法院的上级审法院进行，更加符合我国现实的国情[14]。第三，规范再审案件裁判尺度。通过进一步明确再审改判原则和标准，逐步统一再审改判司法尺度。进入再审的案件并不意味着必须再审改判，对原判虽有瑕疵但裁判结果正确的案件，可在纠正瑕疵后予以维持。要把握好再审改判和再审发回重审的标准，要遵循法律规定，并注意考虑哪种处理方式有利于化解案件矛盾纠纷，有利于达到更好的审判效果。第四，加强再审案件的矛盾化解功能。再审案件大多疑难复杂，当事人之间矛盾纠纷激化。要进一步加强矛盾化解工作的联动协调，积极协同原审法院、检察机关、相关政府部门、基层民调组织共同开展调解，努力提高再审案件调撤率，压降再申诉率，尽可能减少无限申诉、反复再审，将矛盾纠纷在再审程序中彻底化解。

在构建第三审法律审制度以及第三审强制律师代理制度方面。有限的三审终审制度中，将第三审设置为独立的法律审，有利于保障法律适用的统一性，实现程序救济功能，是充分尊重初审和二审法院对事实的认定判断，节约诉讼救济的成本。第一，引起法律审的事由应当是违法裁判，包括违反法院应当适用的法律规范，违反日常经验法则等，裁判违法应当与裁判结果具有因果关系。第二，三审法律审的审理机构为大区法院。从理论上讲，法律适用的统一应当由最高法院作为法律审的法院，既可以保证在全国范围内法律适用的统一性，也有利于判例制度的形成。但从我国实际情况出发，目前最高人民法院审理案件的承受能力恐怕难以支撑。因此，基于防止地方保护主义的视点，上文提出的大区法院作为最高法院派出机构，以减轻最高法院作为单一法律审法院的裁判压力。第三，法律审的审理方式既可以是书面审，也可以是言词审。当法院认为书面审理不能明确上诉理由是否成立时，可以实行口头辩论。值得注意的是，在三审终审制国家，第三审程序基本都与律师强制代理制度相配套。口头辩论虽然是当事人诉权表达，但如果兼顾案件审理效率和法院审理负担，应当由委托律师提起法律审并参加法律审的诉讼过程。对于当事人而言，比起第一、二审，在纯粹涉及法律适用的第三审中更加依赖律师的专业知识，更有聘请律师的必要。因此，在构建第三审法律审制度的同时应当设立第三审强制律师代理制度。

[ 注 释 ]

①该<意见>主要包括6项内容：一是强调上级人民法院应依法对下级人民法院的审判工作进行监督；二是明确上级人民法院对下级人民法院审判工作进行指导的范围与方式；三是对案件请示做法进行了诉讼化改造；四是明确了上级人民法院对特定类型案件提级管辖的权力；五是进一步规范了发回重审程序；六是进一步规范了高级人民法院发布审判指导文件的程序和内容.

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*国家自然科学基金(NSFC Grants 71401194)资助：社会网络中社团结构内部隐藏模式和动态演化机理研究。

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2095-4379-(2017)06-0045-04

汪自洁(1987-)，女，汉族，山东济宁人，山东师范大学，2014级硕士研究生在读，研究方向：诉讼法学。