成本管理理念对提高公安指挥效益的启示

杜圣智

成本管理理念对提高公安指挥效益的启示

杜圣智

企业成本管理是企业在生产过程中对各个环节进行科学合理的规划分析，实现以成本决策和成本控制几个重要组成部分。在经济学角度来看，公安作为政府的行政部门，从政府的行政权主体那里获得相应的行政成本，以实现行政权权属主体所需的行政效益，因此，公安行政成本要想达到成本投入与公安行政所需之间的统一就需要经过精确计算和运用。指挥必有其成本，从成本的角度对公安指挥过程进行审视和管理，在开展指挥活动之前精打细算，把警力、装备、指挥调度系统、指挥时效、民警精力等的投入和指挥工作的目标和预期效益结合起来，从而做出更加理性的指挥决策，实现做小的指挥成本投入产生最大的指挥效益的“帕累托最优”。

目前，接警员态度差、处警准确性不够、指挥资源浪费、指挥效率低下等现象几乎是我国公安指挥部门面临的共同问题，究其原因，大都习惯性地归因于警力不足、职能不清、工作压力过大、技术落后、经费不足等，当然，这些问题的确是影响指挥效益的掣肘，故理论学术界或多或少地也陷入思维定式，总是盯着从加强指挥中心职能、增加人员编制、制定各种规章制度、改善指挥技术装备等角度去改进，但效果却一直不尽如人意，相反却衍生出疲劳战术、人海战术等浪费指挥资源和基础设施、科技装备等硬件建设脱离实际、盲目建设、重复建设等问题，因为对人、财、物、时间、精力等因素的需求是永无止境的。所以，利用企业成本管理的理论研究公安指挥问题，另辟蹊径可能会有意想不到的效果。

一、成本管理理念对提高公安指挥效益的意义

（一）是“无增长改善论”下盘活现有指挥资源的必然选择

“无增长改善论”是英国警务理论家约翰·安德逊提出的关于警力配置的重要理论，他认为警察机关应该在不增加人员编制器材装备的前提下通过提高警察素质、改革警察机构和勤务制度等方式改善与提高警力。目前，考虑到公安指挥中心的职能任务、机构设置、岗位设置、编制数量、经费预算等因素，大幅提高指挥中心的人员编制数量、增加经费等传统的“依赖路径”是明显不符实际的。面临着日益繁重的接处警指挥工作，我们不得不从成本管理角度思考指挥过程，并且借鉴“无增长改善论”对指挥警力资源进行整合与重组，通过改变指挥中心的人员结构、改善相关人员的健康状况、增强其业务素质、改进勤务制度、提高科技贡献比等措施来降低指挥成本，盘活现有警力资源，缓解警力不足。

（二）是市场经济深入发展阶段下提高指挥效益的现实需要

市场经济是一种追求高效率的经济体制，强调对市场资源的自主、高效调配，市场经济体制中，任何社会人都是理性人，都是经济动物，都会追求利益的最大化。公安活动实质上也是一种特殊的经济活动，虽然公安指挥的工作目标不以经济效益为导向，但降低指挥成本的同时增加指挥效益对于公安指挥本身具有重大意义。公安指挥资源的稀缺性、特殊性、专营性、非对称性以及不平衡性决定了它更易受到社会、政治、经济、文化等因素的影响，也决定了需要通过计划为主、市场为辅、二者相结合的手段对其进行配置。因此，如何把这些资源合理科学地配置到指挥调度、系统维护、指挥大厅管理、情报信息挖掘等各项指挥过程，是我们实现指挥效益最大化、降低公安行政成本以及政府行政成本所面临的重大课题和现实需要。

（三）是全面深化公安改革背景下实现指挥队伍科学管理的迫切要求

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》）中明确提出，到2020年基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系。此外，《意见》中还提出探索建立警力编制动态调整机制以及按照事权和支出责任相一致的原则，健全新型公安保障体制。因此必须充分评估现有指挥的成本耗费、指挥资源状况以及指挥相关人员的生理、心理状况和工作状态等，调整相关岗位人员年龄、学历、经验结构以及辅警民警比例，向科技要警力，向质量要警力，实现警察指挥队伍管理的科学、持续发展。

二、当前我国公安指挥的成本与效益现状分析

公安指挥成本是指公安指挥体系运行的全部成本，按照不同的分类标准可以分为不同成本，既包括指挥系统建设经费、接警员、指挥员、指挥调度设备、出警单兵装备等的硬成本，也包括接处警、系统维护、现场指挥、警务协调、时间精力等环节的软成本。既包括指挥机构体系运行、指令下达与执行、相关制度规定与落实、相关人员保障与福利等直接成本，也包括内部效率损耗、收入成本转移、协调合作等间接成本。

研究表明，犯罪的减少不仅取决于警力资源的水平，更取决于警察资源的利用效率。公安指挥效益是指通过对指挥资源的优化配置和使用，使得除去成本消耗后最大化体现指挥资源的价值和效果。当前我国公安指挥成本与效益方面存在诸多薄弱环节和不足，主要体现有：

（一）成本意识不强

公安指挥是公安工作运行的枢纽，跨度广、维度长，加之指挥员在指挥各环节中的节俭意识、成本意识不够强，缺乏事先成本评估预算和事后成本核算，导致了一是指挥的平均成本过大，指挥的平均成本是指挥中心开展一次指挥调度活动所支出的费用和代价，是总成本和总供给的比值，是衡量公安工作效益的直接标准；二是经费浪费现象较为严重，不是经费紧张，而是“好钢没有用在刀刃上”，重复建设、形象工程等现象屡见不鲜。

（二）集约化指挥体系有待改进

集约化指挥的“集”是指集中，集合人力、物力、财力、管理等要素，进行统一配置。“约”是指在集中、统一配置指挥要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，从而达到降低成本、高效指挥，进而集中核心力量，获得可持续竞争的优势，以效益为根本对指挥资源组合方式进行调整、重组，实现以最小的成本耗费，获得最大的社会效益和政治效益。当前我国公安指挥体系普遍臃肿和烦琐，以往的“标配”是省、市、县（区）3级指挥架构，现在各地基本都在建设派出所勤务指挥室，但是这样无疑一是增加了指挥的层级；二是增加了基层民警的工作压力，降低了民警工作积极性和效率；三是弱化了县（区）分局指挥中心的作用，使其更大程度上成为“二传手”。此外，出警频率最高的治安、刑侦等警钟并未成立指挥中心，并且纳入指挥中心进行统一指挥，无疑增加了指挥协作的成本。

（三）指挥决策准确性、科学性有待提高

指挥中心不同于其他公安活动，大部分的指挥调度和决策都是有章可循的，但是目前由于指挥中心与业务部门之间的指挥职责不够明确、行政领导权与业务指挥权相干扰、指挥员缺乏担当和责任感、警情指令跟踪不及时以及执行监督不到位等原因造成处警准确性不够、现场风险评估不准确、出警过度以及权力寻租等现象时有发生，实战中难免会增加指挥成本，影响指挥的效益。

（四）指挥队伍管理不够科学

目前，一是很多公安指挥人员素质尚不适应指挥岗位需求，接警指挥人员系统性、常态性的业务培训开展不足，知识更新不及时，民警轮岗交流制度难以落实，一些指挥人员专业知识缺乏，指挥意识淡薄，指挥方法落后，综合指挥艺术和实战指挥能力匮乏。二是指挥人员的考核评估机制不科学、奖惩标准不明、考核原则不清、考核量化水平较低等导致指挥人员的积极性、主动性不强，工作效率低下。三是盲目招聘辅警人员扩充编制，而不是通过充分发挥科技的力量、发掘接警员潜力和提高指挥员的素质，实现内涵式发展。四是勤务制度不合理，既包括各级指挥中心、指挥室的勤务制度，也包括基层民警、巡逻警力等勤务制度，从而导致警情处置相关人员过度疲劳、人海战术、消极怠工等现象较为常见，增加了指挥的边际成本（开展一次指挥活动额外或增加的费用成本）。

（五）成本效益评估体系不健全

一是缺乏成本评估体系。公安指挥的效益主要由经济、政治和社会3大效益组成，但在对经济、政治和社会3大效益进行实际操作评估过程中却很难对政治效益和社会效益进行量化评估,并且短时间内效果很难显现，而且目前尚没有一套科学、完整、有效的成本管理评估体系。二是缺乏评估压力。公安机关是国家行政机关，是特殊的行业，经费保障由中央地方政府足额保障，往往不会受到市场经济的竞争压力。

三、运用成本管理理念提高公安指挥效益的路径

（一）树立成本意识,增强效益观念

意识是行为的先导，旧思想不改变再好的制度和措施终究难以落实，因此笔者把成本意识的培养和提高放在了首要位置。首先，要充分理解指挥成本的内涵和外延，公安指挥的成本不仅仅是指人、物、财的硬成本，也包括投入公安指挥队伍的业务素质、指挥资源的配置、民警战斗力、警务协调、时间精力、内部效率损耗、收入成本转移等软成本。其次，树立成本意识更不是简单地节约使用指挥资源，而是要学会计算公安指挥的“投入产出账”，在开展公安指挥活动时，对其进行详细的投入和产出设计和评估，清楚自己的投入产出是多少，以利于进行相应的改进；学会计算公安指挥的“库存账”，准确盘点、掌握现有警务指挥资源，及时跟踪了解各类装备、设备的配置，对警力进行动态配置，从而实现资源的有效整合；学会计算公安指挥的“增值账”，通过调整指挥资源的警力、装备、资金配比，从而使其财富贡献比达到最大化。

（二）改革指挥架构,实现集约指挥

经过几十年的探索和努力，公安指挥基本形成了以公安指挥中心为核心的立体化的打防控指挥体系，基本建立了规范化的指挥管理制度和工作机制，建立了网络化的公安指挥系统，实现了公安指挥工作的新跨越、新发展。但是，站在全面深化公安改革和公安“四项建设”的新的背景下，公安机关必须顺应新形势，通过合并小警种、改进现有指挥体系，实现集中化、合成化、实战化指挥，降低公安指挥协调的成本。一是构建“大指挥”机制。通过压缩中上层指挥机构编制，撤销分局指挥中心，做大做强市局指挥中心和派出所勤务指挥室，在市局指挥中心增加合成指挥席位，把刑侦、治安、巡特警、消防等警种统一纳入指挥系统，真正构建起集约化的指挥结构，从而降低指挥调度的成本耗损。二是在职能设置、岗位设置以及勤务运行等方面进行配套改革。明确指挥中心和指挥室的核心地位，合并职能相近的警种，基层派出所只设置刑侦、治安、巡逻、内勤、指挥室等部门即可，实行弹性工作制度，改变传统的运动式、粗放型的警力结构和相应的经费结构。三是充分发挥情报主导警务的优势,重视犯罪预防。主动预防是最好的降低警务成本最有效的手段，通过完善公安“大情报”系统，以数据常量精确指导警务工作，加快自助警务、电子警务建设，实现数字化、可视化巡防和违法犯罪的精确打击。

（三）强化队伍管理，提高科技支撑

公安指挥的指令是靠警察执行的，因此公安指挥的效果如何最终还是取决于警察的执行情况，加强警察队伍管理提高警察队伍的业务素质和工作积极性是降低公安行政成本的关键环节。当前我国公安面临的警力不足问题不是简单的数量不足,而是由更深层次的素质、体制、模式等因素造成的复杂问题。因此,在适度增加民警编制的同时,更要充分挖掘现有警力的潜力。这就首先要求公安机关充分利用警察人力资源管理理论，运用现代化的管理手段从警察的招募、培训、分配、激励、考核、晋升等环节进行设计和规划，提高警察队伍的管理水平。其次要求公安加大警用装备和科研力度，用科技武装公安,真正实现科技强警,提高行政效益。三是建立灵活的经费制度。警务支出不仅仅由财政和税收决定，而应该有政策、历史、环境和社会需要共同决定，例如警察群众比日本是199/100000,阿富汗是401/100000。笔者认为，公安机关的经费制度不能“一刀切”，尤其是在贫困地区，应当构建事权明晰的分级财政保障机制，构建规范的经费预算机制，构建快速的应急经费机制，构建协调的经费补助机制，构建严格科学的公安经费管理机制和有效的公安经费监督机制。

（四）加强效益评估,健全考核机制

一是建立起公安指挥效益评估体系。一般而言，公安指挥效益=公安指挥收益－公安指挥成本，指挥效益反映了公安指挥活动的价值，是衡量指挥的标准和评价。当然，由于公安指挥的效益表现形式较为复杂，包括政治效益、社会效益、经济效益、法律效益等，并且基于公安行政的公益性和社会性,公安指挥活动的公益效益和社会效益如何将直接影响着成本再投入的高低,因此,对公安指挥的效益评估不能简单地加减成本和收益，除了要考虑显性经济效益外,还应考虑不可计量的社会、政治、法律等效益。二是建立模拟公安指挥收、支、利的收支核算体系和与经济核算相匹配的考核奖惩机制，合理规划经费的开支，想方设法激励指挥队伍的成本管理意识和能力，以更少的成本投入实现更大的效益。三是完善公安经费投入使用的监督、审计机制，确保经费真正做到用有所托、支有所值，提高经费的使用效率。

（作者单位中国人民公安大学）

（责任编辑 卢维英）