探索村庄“有机更新”破解农民建房难题——以海盐县为例

□ 海盐县国土资源局 陆晓峰

探索村庄“有机更新”破解农民建房难题
——以海盐县为例

□ 海盐县国土资源局 陆晓峰

近年来，随着海盐县农村经济持续快速发展，农民收入水平大幅度提高，越来越多富裕起来的农民为了改善居住条件，建房的要求十分强烈。但受诸多因素影响，农民建房愈发困难。妥善解决和依法管理农民建房已成为农民群众关心的热点问题，是农村工作的重要内容，也是统筹城乡发展的重要环节和根本要求。

海盐县认真践行“绿水青山就是金山银山”这一重大科学论断，积极探索新常态下产业至上、业态优先的美丽乡村建设机制，按照“水净、人文、村美、民富”的建设要求，精心打造优美乐居、优闲乐游、优质乐业、优雅乐活的江南水乡典范。从2014年起，海盐县在逐步规范和推进农民建房宅基地审批工作的基础上，打造村庄“有机更新”，建设美丽乡村模式的村庄整治，走合理撤并、有序发展之路。村庄有机更新，就是尊重现存的传统文化和民俗风情、传承村庄业已形成的空间机理和发展格局，在满足社会经济发展等原则的基础上，对村庄这个有机整体进行循序渐进的更新、整治和改造。笔者结合近几年的工作实践，对海盐县如何通过村庄有机更新，破解农民建房难问题进行了一些探索和研究。

一、背景分析

海盐县有9个镇（街道），105个行政村，通过对不在城镇区征迁范围的82个行政村进行调查，82个行政村中：农户40300户，人口149146人，现有房屋占地面积6030235平方米，村庄布点规划中14671户为保留点，25659户为撤并点。全县村庄规划面积38696亩，其中新市镇规划面积14566亩，规划户数34259户，现已进点户数8856户；新社区规划面积7380亩，规划户数13678户，现已进点户数1530户；保留点规划面积16750亩，规划户数20694户，现已进点户数16662户。据调查，近三年有建房意愿的有12673户。

海盐县农村土地整治开始于2009年，7年来共立项实施农村土地综合整治项目47个，已完成21个计划复垦新增耕地5569亩，其中宅基地复垦新增耕地5459亩，新增建设用地5582亩，其中用于安置区3808亩，安置搬迁农户5079户，有力地促进了农村城镇化。随着工作的推进，特别是融资政策的调整，成片大规模的农村整治村庄出现了不少问题：一是门槛高，实施周期长，效率低、难度大；二是投入大、成本高、资金沉淀严重。因此需要探索更好的办法和模式来解决当前日益突出的农民建房难问题。2012-2015年，海盐县开始探索美丽乡村建设，进行村庄有机更新。期间，全县累计建成滨海休闲带、水乡风情线2条景观带及8个市级美丽乡村先进镇、29个重点村，打造了“南北湖·五味村”乡村旅游精品线，获评“浙江省美丽乡村创建先进县”，成为全省首批三个“全国美丽乡村建设标准化试点县”之一。

二、主要做法和成效

（一）主要做法

1.科学规划设计

海盐县以打造“滨海、水乡、生态、宜居”的现代化滨海宜居城市为特色，精心编制《海盐县“美丽乡村·乐活海盐”专项建设规划》，在县总体规划的基础上，各镇、村根据当地的生产生活习俗和历史文化底蕴，重点针对自然村保留点，编制了各有特色的美丽乡村建设规划。在规划建设过程中，把美丽乡村建设重点落实在自然村落保留点，并根据其资源禀赋、发展空间，确定特色示范村、重点建设村、推进培育村三个类别分类推进，县、镇、村、户四级联创。通过召开村民代表会议、户长会议，听取村民的意见，充分尊重大家的意愿，编制村庄布点规划。做好农村无房户、危房户的调查，制定农民建房三年行动计划，结合实际排定优先次序，力求做到应保尽保。

2.加强组织领导

海盐县成立了以县委、县政府主要领导为组长的领导小组，领导小组下设办公室和综合协调组、规划建设组和环境整治组三个工作组，明确工作责任，强化部门联动。整合农业“两区”、水利、交通等17项主要建设项目，变“单兵作战”为“协同作战”，提高创建效率、实现共建共享。确定政府主导、群众参与、多方支持的多元化投入机制，制定出台《海盐县建设“美丽乡村·乐活海盐”行动计划》《海盐县建设“美丽乡村·乐活海盐”财政奖补办法》等政策文件，县财政每年安排2000万元专项资金用于美丽乡村、村庄有机更新建设。2012-2015年，县、镇两级财政累计投入专项建设资金1.62亿元，共计建设项目400余个。

3.突出群众共建

“众人拾柴火焰高”，海盐县积极引导群众参与美丽乡村建设的全过程。规划编制时，积极征求代表委员、村干部及基层群众意见建议，体现群众意愿。建设实施前，通过召开村班子会议、组长会议、户长会议等商议决定，变“要我建”为“我要建”，突出群众主人翁地位。建设实施中，积极发动群众筹资筹劳，推进农村垃圾收集有偿服务，大力开展文明家庭、清洁示范户等群众性评创活动，形成浓厚建设氛围。建设完成后，突出长效管理，引入城镇环境卫生管理理念，由农户包干庭院、房前屋后的环境卫生，负责责任区内公共设施的维护管理，有效巩固美丽乡村建设成果。

4.统筹安排保障用地指标

近年来，海盐县扎实推进农村土地综合整治，优先安排城乡建设用地增减挂钩指标解决部分农民建房，截至目前，已批准农村土地综合整治项目47个，已完成的有21个，置换新增建设用地指标5582亩，其中用于安置区3808亩，安置搬迁农户5079户，有力地解决了农民建房难问题。此外，除整治项目和省市专项指标外，在年度计划指标中再拿出部分作为保障农民建房的专项指标，空间规划可全额申请县预留指标，对用于“无房户、危房户”的切块计划指标实行项目单列并专项管理。从2016年7月起立项审批的土地整治项目，按照项目复垦面积计提10%的挂钩指标专项用于整治项目安置以外的农民建房。鼓励以村为单位开展土地整治，在确保本项目农户安置、专项计提及本村农民合理建房需求。

5.增量撬存量实现良性发展

在近期、中远期的农房“零星”搬迁的基础上，海盐县探索实施村庄“有机更新”模式。在存量用地较大的“X”点和村庄保留点，推行以存量利用为主，配置少量新增建设用地，以增量撬动存量方式对原有村庄进行重新规划设计，使中心村扩大，自然村适度聚集，节地率50%以上。如于城镇江渭村翁家组原33户农户占地42.3亩，占地1.28亩/户，有机更新后181户用地92.4亩，双联排占地0.4亩/户，单体占地0.5亩/户，节地率达60%以上；江渭村王家组原27户农户占地43.88亩，占地1.45亩/户，有机更新后112户用地56亩，占地0.5亩/户，节地率达66%。江渭村全村685户农户已翻建275户，实际节省建设用地154.9亩，两个村庄“有机更新点”可满足全村农民的建房需求。

（二）主要成效

1.促进了村庄规划完善

2016年以来，海盐县在“1+X+Y”村镇布点规划优化完善的基础上，启动 “多规合一”编制试点，以“多规合一”为目标深度推进土地利用总体规划调整完善。通过开展“多规合一”，强化土地利用总体规划、村庄规划对农民住房的基础性指导地位。通过有机更新促使各类规划更加完善、科学。

2.优化了环境

海盐县没有改变原有的地形地貌，而是通过合理化设计，优化人居环境，全面实施污水净化、卫生洁化、村庄绿化、道路硬化、路灯亮化、环境美化等整治工程，始终遵循生态宜居、原汁原味的理念，大力开展农村环境综合整治。深入实施“四位一体”农村环卫管理模式和市场化运作机制，实现农村生活垃圾收集率100%，市场化运作覆盖率100%。通过环境整治，提升群众生活品质，激发出原有自然村落生机与活力，方便群众生产生活，真正做到了老百姓可接受、政府可承受、工作可持续。

3.节约了土地，满足了建房需求

海盐县通过美丽乡村建设和村庄有机更新使新建宅基地由原来的一亩多缩减为0.4-0.5亩，极大节省了空间，从而解决了更多农户的建房问题。新搬迁进来的农户以每户1.2亩宅基地计算，每户可节省0.7-0.8亩，复垦后可通过增减挂钩指标支持用于二三产业的发展。

三、目前在探索中存在的问题

（一）土地取得难

一是农村建设用地调剂难，因30年不变的土地承包政策，导致农户承包的已有建设留用地调剂难。二是征地成本高，村委会难以承受。三是闲置宅基地流转难。由于缺乏有效、可操作的政策和措施，闲置宅基地盘活利用难，特别是自然村落建设规划落实、实施难。

（二）项目规划系统性不足

各镇（街道）美丽乡村点规划进展缓慢，部分地区由于农民习俗、产业布局等因素，生态优势不明显，自然条件相对较差，建设难度大。同时，具体建设过程中，专业人士缺乏，设计单位对村落研究不足，大部分镇、村美丽乡村建设偏重于环境整治和景观绿化建设。

（三）资金落实难

美丽乡村点建设基础设施、公共设施投入大，增量土地取得，道路硬化，雨水、污水管网铺设，自来水管网，绿化、亮化美化等需要前期投入，资金补助规定死，项目建设完成后，需要以审计部门的审价结果为结算，且只补助建安费用，造成建设主体的自主灵活性差，创造性不够，积极性不高。产业扶持政策缺乏，镇村干部、投资主体发展产业的动力和积极性不高，产业融合发展难度大。

（四）长效管理机制未完全建立

管理制度、队伍缺失，除个别镇、村外，大部分镇、村未制定专门的长效管理办法，落实相应管理人员；管理质量不到位，督查考核机制有待进一步完善，奖惩机制有待建立。

四、改革创新不断深化

（一）加大政策扶持力度，促进农民建房服务保障

一方面加强出台农民相关扶持文件，制定农民建房三年行动计划，开展专项调查查实无房户、危房户刚性建房需求，结合实际排定优先次序，力求做到应保尽保。同时推行村级土地民主管理政策，发挥村民自治组织在土地管理中的主体作用，保障农民建房合理需求，促进农村土地节约集约利用，建立与全县经济社会发展相适应的农村土地民主管理模式和运作机制，使村民建房需求得到有效、有序保障。另一方面出台资金扶持政策。加强资源整合，结合海盐县涉农资金专项整治行动，制订海盐县美丽乡村建设资金管理专项办法，加大美丽乡村建设资金整合力度，规范资金使用与管理；县财政要在每年安排专项资金用于美丽乡村建设的基础上，积极整合引导评先创优、示范创建、“一事一议”、中小河流整治、道路交通建设等政策资源向美丽乡村创建村倾斜，充分发挥建设项目资金的叠加效应，切实提高政府财政资金使用效益的最大化和创建成效。

（二）做好完善规划设计，全面优化农村环境

结合 “多规合一”工作，进一步完善美丽级村建设的规划设计。县级规划要做好布局与特色定位，镇级规划按照县级要求进行相应调整，对具体建设的村予以定点定量，村级按照县、镇要求，结合村庄特色，认真详细编制村域美丽乡村建设规划或实施方案，突出设计系统性和项目的可操作性。

在完善全县村庄布点规划和美丽乡村建设规划设计的基础上，坚持全面惠及与突出重点相统一，把美丽乡村建设分为基础版和升级版两种类型，以升级版打造为典型示范，以基础版建设为面上普惠，分层推进，分步实施，从根本上、整体上、区域上改变海盐乡村面貌。基础版要侧重于优化农村人居环境，建设内容以村庄基础完善、生态环境整治、公共服务延伸、长效管理落实为主；升级版要侧重于产业发展提升、特色亮点打造，建设内容基础版的标准上，突出产业培育与发展，通过产业带动，促进农民增收、村集体经济发展等，变“美丽环境”为“美丽经济”；同时，按照“历史名人树起来、趣闻典故挖出来、农村面貌整出来、特色资源亮出来、民俗文化传下来”的要求，从田园风光、现代农业、非物质文化遗产、历史名人等方面入手，科学谋划“一村一品、一村一韵”的特色布局。

（三）大力结合有机更新，推进宜居建设

在推进美丽乡村建设过程中，以传统自然村落为落脚点，创新村庄规划工作思路，把加强传统自然村落保护作为美丽乡村建设工作的重中之重，提出用有机更新理念建设美丽宜居村，最大程度地传承和延续传统历史文脉和底蕴，尽量保持村庄原有的空间格局和肌理。选择建筑保存完好、自然环境优美、有一定底蕴的村庄，在尊重现存的传统文化与民俗风情，对村庄这一有机整体进行循序渐进式地更新、整治与改造、充分利用村内的空闲地、零星地等存量建设用地，对老居住户改造。将现有村庄根据百姓意愿，愿意重建的按规划要求重新布局，不愿意新建的，做好整治提升，并利用地形地貌重新进行规划和基础设施建设。同时周边撤并村落零星户向村庄有机更新点不断靠拢，在村庄周围按照原有村庄基本格局进行适度的扩张。

（四）有序开展农村土地整治，促进农民建房有效安置

土地整治是破解农民建房难，保障农民合理建房需求的主要途径。通过土地整治落实建新安置区有力地解决了农民建房难问题。各镇（街道）通过土地整治获取的挂钩指标除用于平台建设外，还需根据农民建房需求实际情况优先安排用于农民建房；新立项审批的土地整治项目，按照项目复垦面积计提10%的挂钩指标专项用于整治项目安置以外的农民建房。鼓励以村为单位开展土地整治，在确保本项目农户安置、专项计提及本村农民合理建房需求。对以村为单位开展土地整治项目，各镇（街道）结合项目所在村资金情况垫付启动资金，结合本地实际，调整土地整治项目拆旧区房屋补偿标准。

（五）加强长效管理，建立健全管理机制，有效巩固村庄有机更新成果

一要制订海盐县美丽乡村、村庄有机更新建设长效管理办法，从环卫保洁、绿化养护、公共设施维护等方面进行分类管理，统一管理标准，提高管理质量；建立长效管理队伍，结合农村环卫“四位一体”保洁，进一步增强工作力量，落实管理责任。二要充分发挥村干部、小组长、党员的带头示范作用，划块承包，做好房前屋后的日常保洁工作，通过村规民约、光荣榜等村民自治方式，筹集长效管理资金，建立监督检查自愿者队伍，营造全民参与、齐抓共管的长效管理工作氛围。三要加大考核奖惩力度，建立县领导带队督查、部门联合检查、领导小组办公室不定期抽查等督查考核机制，督促各镇（街道）、村（社区）落实长效管理各项措施，并及时将督查结果予以通报；加大长效管理奖励力度，按年终考核成绩，给予镇、村资金奖励，提高镇、村工作积极性，巩固美丽乡村、村庄有机更新建设成果。