关于人民法院参与社区矫正相关问题的调研报告*

●山东省高级人民法院审监一庭课题组

关于人民法院参与社区矫正相关问题的调研报告*

●山东省高级人民法院审监一庭课题组**

山东省是社区服刑人员重新违法犯罪率较低的省份。山东法院积极参与社区矫正工作，截止2016年3月，共委托社区影响调查评估5万余件，从源头上严把社区矫正的入口，非监禁刑适用质量不断提高；加强与各工作部门的衔接与配合，交付执行、收监执行日益规范。但存在的问题不容忽视。

一、人民法院参与社区矫正工作中存在的问题

（一）非监禁刑适用与社区矫正存在断裂

人民法院审判工作和社区矫正工作互动度不高。从理论应然上说，与原来交由公安机关考察监管相比，对适用非监禁刑的犯人实行社区矫正显然更具合理性。社区矫正制度解除了非监禁刑适用的后顾之忧，对于提高非监禁刑适用的质量、数量均应有正向的影响，但从调研况看，并非如此。人民法院非监禁刑适用受社区矫正影响并不明显，有些地方反映开展调查评估成为非监禁刑适用的掣肘。

（二）委托调查评估工作开展随意性较大

一是在调查范围的确定上各地做法不一。有的法院仅对未成年人拟适用非监禁刑的案件委托调查评估；有的法院对辖区内的案件一律不委托调查，对辖区外的案件才委托调查；有的法院考虑判后顺利接收，根据受托司法行政机关的要求不得不委托调查；有的法院是否委托调查则全无标准，全凭承办人临时决定。二是不注意核实确定居住地。有的地方认为居住地标准难以把握，忽视对被告人居住地的甄别，机械地把户籍所在地一律作为调查居住地；有的对人户分离尤其是外来务工人员犯罪的居住地难以确定而出现“多发”现象，即向两个或两个以上的司法行政机关发出调查委托函；有的干脆因为难以开展调查委托评估，即对外来务工人员犯罪案件放弃适用缓刑。三是不能正确理解“社区影响”评估的准确意义，故而提出不合理的要求。很多地方法院硬性要求受托机关出具同意或不同意适用非监禁刑的意见，如果不明确出具同意意见，就不适用缓刑、假释。四是调查评估报告运用上很不一致。社会调查报告是否应在庭审中作为证据予以出示并质证，没有统一规定，实践中做法不一。在评估意见功能上存在与非监禁刑适用的简单对应关系，如评估意见建议适用则判处非监禁刑，反之，则不判处。

（三）脱管漏管现象时有发生

忽视非监禁判处后的交付执行工作是一个突出的共性问题，很多法院没有意识到社区矫正工作的刑罚执行属性，认为交付矫正不过是收收转转地例行公事，脱管漏管等险情时有发生。个别法院对判处非监禁刑的案件多起多年长期积压不交付执行，出现大面积的漏管。有的法院不向被告人解释社区矫正的含义，不书面告知其按期到矫正机构报到。有的法院让服刑犯人自己携带社区矫正手续去社区矫正机构报到。有的案件罪犯缓刑考验期已满，矫正机构还没收到法院的判决书等矫正文书。

（四）撤销非监禁刑审理程序对服刑人员诉讼权利保障不够

目前，人民法院对社区矫正机构提请撤销非监禁刑的建议均采书面审查方式，服刑犯人无法参与程序、无法行使辩护权，人民法院依据社区矫正机构单方提交的书面材料撤销非监禁刑，做出错误裁判的风险较大，特别是对于下落不明的服刑犯人，在搞不清楚其具体状态甚至生死不明的情形下，贸然作出裁判会留下较大的后遗症。对于异地矫正机构提请撤销的案件，人民法院更是存在较大的审查困难。有些法院就未在规定时间内作出裁判。有的法院不作处理，对决定不予收监的不说明理由、不出具法律文书。

（五）相关部门衔接配合不畅，影响工作效率，存在安全隐患

1.在社会调查评估环节体现为：由于审限紧张，有的法院不待评估结果作出即作出裁判，有的法院对评估意见采信与否不向受托机关反馈；被告人人户分离的案件存在户籍所在地与居住地两头推诿的现象；有的受托机关调查力量不足，调查流于形式，评估意见表述不规范，对适用非监禁刑的社区影响程度没有分级，人民法院无法参考采用；有的受托机关害怕承担风险，作出不宜纳入社区矫正的结论，有的出具无法判断、无法作出调查评估意见的结论。

2.在交付执行环节体现为：有的法院发出社区矫正法律文书后对社区矫正机构是否收到不进行确认，对超出合理时限未收到回执的也不向矫正机构索要回执。有的矫正机构收到法院矫正法律文书后，犯人未按规定时间报到，也未及时组织查找。有的矫正机构以未经社会调查，不明确是否适宜社区矫正为由拒收法律文书，有的矫正机构以不是居住地为由拒绝接受社区矫正文书。

3.在收监执行环节体现为：很多法院沿袭多年来的习惯做法，对撤销非监禁刑的仅仅作出裁定，而以法律未规定为由不填发执行通知书，监狱、看守所常常以无执行通知书为由拒绝接收犯人。实践中因社区服刑人员被提请收监时一般仍处于社区中，法院难以确定具体执行期限无法出具执行通知书，导致收监执行难。“两高两部”2016年8月《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》下发后，仍有法院认为执行通知书应由矫正机构填发，在工作中形成推诿扯皮，收监执行不及时造成较大安全隐患。社区矫正机构无执法权，社区矫正工作人员无警察身份，无法采取强制措施手段，在求助、协调公安机关收押过程中困难突出。对于服刑人员在逃的，由于矫正机构没有抓捕权，需要借助公安机关追逃，但公安机关以网上追逃需要有逮捕证为由要求矫正机构提供逮捕证，矫正机构转而请求法院出具，法院认为对已决犯采取逮捕措施没有诉讼法依据。

二、原因分析

(一）社区矫正立法滞后严重制约社区矫正工作发展

党的十八届三中全会、四中全会对完善社区矫正制度、加快社区矫正立法提出了明确要求，但社区矫正法千呼万唤始终未能出台。对社区矫正的刑罚执行属性认识尚未完全统一，对人民法院等参与主体的具体职责、参与程序、方式方法，各工作环节之间的衔接要求，各执法主体之间的配合事项，等等均未作出规定，特别是不能及时赋予矫正机构执法权成为制约社区矫正工作开展的最大短板。

（二）缓刑性质未能跟进社区矫正制度及时转型创新

缓刑纳入社区矫正后是社区矫正的主要来源，各地普遍未能在实行社区矫正制度的新背景下正确理解缓刑的性质，没有意识到缓刑实行社区矫正是在执行刑罚，是非监禁刑的执行。故而缓刑的交付执行存在突出的脱管漏管问题。

（三）社区影响调查评估制度实施刚性约束不足，弹性过大

2011年刑法第八次修正将社区矫正制度法律化，在缓刑、假释的适用条件中增加了对所居住社区的影响，但并未规定社会调查制度和程序。2012年，“两高两部”颁布《社区矫正实施办法》，这才使社会调查制度依据得以明确，但对刑法规定的应当考虑社区影响在贯彻落实中变通成为“需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。

（四）收监执行规定之间相互抵牾，有的不切实际，造成矫正机构工作老大难

如，在关于收监执行的规范性文件中，《监狱法》规定人民法院裁定撤销假释的，由公安机关将罪犯送交监狱收监。《社区矫正实施办法》规定，人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或看守所，公安机关予以协助。“两高两部”2016年8月《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》下发后，对于服刑人员在逃的，有的地方公安机关不认法院收监裁定书，仍以网上追逃需要有逮捕证为由要求矫正机构提供逮捕证。

三、完善人民法院参与社区矫正工作的建议和对策

（一）加快社区矫正立法，明确人民法院参与社区矫正的职责定位

社区矫正工作已被纳入我们党全面深化改革和实现国家治理体系和治理能力现代化的总体布局，人民法院推进实施社区矫正工作对于全面贯彻落实宽严相济刑事政策，完善我国监禁刑与非监禁刑并重协调的刑罚制度和刑罚执行制度，提高非监禁刑适用质量和罪犯改造质量，促进罪犯顺利回归社会，有效预防重新违法犯罪，均具有重要的现实意义。

1.明确人民法院是社区矫正的决定者。刑法、刑事诉讼法规定对管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯实行社区矫正。社区矫正的来源主要是缓刑和假释，可以说社区矫正的决定权集中在人民法院。法院的裁决是社区矫正的入口。

2.人民法院是社区矫正的交付者。对管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯实行社区矫正，就是交由社区矫正机构执行刑罚，非监禁刑也是刑罚，也具有惩罚性，人民法院不能一判了之，在交付执行问题上不能掉以轻心，不交付执行、不及时交付执行就是失职、渎职。

3.人民法院是社区矫正违规行为的惩罚者。各类社区服刑人员在矫正期间违反监督管理规定情节严重的，经矫正机构提请，人民法院经审查属实，应当在法定时间内做出撤销缓刑、假释的裁定、收监执行的决定，并在收监执行中向矫正机构提供必要的协助。

4.人民法院是社会治理的参与者。人民法院适用刑罚特别是非监禁刑不是单纯为了惩罚而惩罚，治理、预防重新犯罪才是根本目的。这和社区矫正追求避免监禁刑容易造成罪犯交叉感染，促进罪犯顺利回归社会，预防重新违法犯罪的价值取向高度一致。人民法院在审判工作中依法开展委托调查评估，参考社区影响评估结果审查判断被告人、罪犯人身危险性和社会危害性，有助于人民法院更加准确地适用刑罚特别是非监禁刑，增强社区及罪犯对非监禁刑适用的心理预期和认同。通过社区矫正这一末端传导也可以发现人民法院审判环节中存在的问题，有助于人民法院有针对性地及时加以改进，不断提升非监禁刑适用质量。

（二)实现对社区矫正的统一管理和交付执行的统一备案

确定归口部门，实现对社区矫正工作的统一指导监督。对适用非监禁刑需要委托调查评估的，仍然由相关业务庭负责办理，但因遇到阻力需要与司法行政机关协调的，可以探索由归口管理部门进行协调。为堵塞脱管漏管漏洞，建议实行非监禁刑交付执行备案制，基层法院对每起管制、缓刑、暂予监外执行交付社区矫正情况进行登记，按月或按季度对交付完成、反馈情况报送归口部门备案。归口部门可以不定期进行检查，对于违规情况及时进行纠正，对于合理时限内没有交付回执的，逐案进行盯办。中级法院可以探索对辖区交付执行情况统一备案管理，及时掌握情况，进行调度、检查、督办。

（三）以社区矫正预防犯罪理念为导向，进一步优化非监禁刑适用

1.树立社会化行刑的司法理念。社区矫正虽然是一项刑罚执行制度，但社区矫正是预防犯罪刑事政策的产物，是宽严相济基本刑事政策宽的一面的深化落实，可以说，社区矫正是适用于轻微刑事犯罪、纠正监禁刑特别是短期自由刑弊端而出现的刑事政策。人民法院适用非监禁刑与社区矫正的政策依据都是有效预防犯罪，理论基础都是人身危险性判断，目的都是刑罚目的追求的犯罪人重新社会化。社区矫正体现出来的区分不同犯罪人人身危险性对症下药，施以个别化、社会化处遇，促使罪犯顺利回归社会的精神正是人民法院适用非监禁刑的对接入口。以社区矫正理念为导向，正确判断被告人是否具有再犯罪危险，罪犯是否确有悔改表现，是提高人民法院非监禁刑适用质量的关键。人民法院既要把准确适用非监禁刑作为审判工作，也要作为参与社区矫正工作，实现两者之间的良性互动。

2.依法稳妥把握非监禁刑的适用范围。全面推进社区矫正实施，意味着我国刑罚执行制度开始向着监禁刑与非监禁刑并重转变，在假释适用率长期低迷的情况下，刑罚适用中监禁刑与非监禁刑的结构也要随之改变，只有如此才能配合保障社区矫正制度有源头活水。人民法院应当在这一大的背景下重新审视、调整刑罚适用、减刑假释工作的思路与方法，按照监禁刑和非监禁刑并重的要求，以宽严相济刑事政策为指导，以刑法、刑事诉讼法为依据，区分不同主体、不同性质、不同情节、不同程序的罪犯和犯罪，强化再犯罪危险审查判断，精准适用非监禁刑。适用缓刑的经验已经比较成熟，当前应当在拓展深化上结合刑事案件速决程序和认罪认罚从宽制度试点进一步完善审判阶段非监禁刑的适用范围。假释是非监禁刑适用的短板，当前应以实施2017年最高院减刑假释新司法解释为契机，以人身危险性考量为核心，将符合条件罪犯的假释优先规定落到实处。

（四）稳妥开展社会调查，将评估意见与依法裁判合理关联

社区影响调查评估是人民法院参与社区矫正的一项基础性工作，开展评估工作有助于人民法院准确判断有无再犯罪危险，强化法官适用非监禁刑的内心确信，提高适用非监禁刑的准确度，增强社区对非监禁刑适用的心理预期和认同参与，提高罪犯改造质量，避免脱管漏管现象发生。开展社会调查，将评估结果合理导入裁判，需要解决实施中的难点问题。

1.社会调查的内容是社区影响大小。实践中受托机关出具的评估意见五花八门，有的是同意适用缓刑、假释，有的是建议判处缓刑、适用假释，有的是建议或同意或接受社区矫正，有的是慎重考虑或不宜纳入社区矫正，这些表述不是规范不规范的问题，而是不符合人身危险评估的要求。刑法规定的是宣告缓刑应当考虑对所居住社区有无重大不良影响，决定假释考虑对所居住社区的影响。法律并没有赋予受委托调查机关量刑建议权，是否接纳社区矫正的选择权。正确的表述应当是根据犯罪对社区影响的程度确定等级，可以分为有重大不良影响、影响一般或较小、没有不良影响三个层次。

2.区分应当和可以两档，适当限缩调查范围。社会调查在我国实行时间不长，实践中由于办案机关办案任务繁重，办案期限紧张，受托机关力量不足，调查评估效率不高反馈不及时，调查报告质量不高等原因，出现很多不规范的问题，对拟适用非监禁刑的案件要求全部进行社会调查不切实际，应当本着循序渐进、试验、必要、可能的原则对调查适用范围进行重整。对未成年人刑事案件先做到可能适用缓刑的，必须进行社会调查。对假释应一律要求进行社会调查。对民间纠纷引起的故意犯罪，或交通肇事等过失犯罪，情节轻微达成和解协议、拟判处缓刑的可不进行社会调查。

3.合理配置评估结果的运用。应当明确调查评估意见的证据属性。最高院关于刑诉法的解释规定，对未成年人犯罪的调查报告，法庭应当审查并听取控辩双方意见，实际上是按照证据进行审查。从实践看，调查报告在一些案件中起了关键证据的作用。对调查报告按量刑证据进行程序法规制，将其归入书证之列，调查报告应当在法庭上公开质证，控辩双方提出异议有充分理由支持的，人民法院应当进行核实，必要时通知受委托调查机关出庭接受询问。对调查报告适用的证明标准可低于与犯罪事实有关的量刑证据，各方均无异议的可以直接确认效力。在裁判文书中应当对调查报告加以罗列，在裁判理由中对是否采纳调查报告内容及意见应当做出阐释。

4.厘清评估意见与非监禁刑适用的匹配关系。人民法院根据案情决定不需要进行社会调查的，不受矫正机关是否同意接收社区矫正意见的左右。明确非监禁刑适用属于人民法院的自由裁量权，与社区影响评估意见不是简单的一一对应的关系。社区影响程度是人民法院判断有无再犯罪危险的其中一个考量因素，不是决定是否适用非监禁刑的全部依据。人民法院在委托调查时即有拟适用非监禁刑的意向，委托社会调查有明显的寻求调查机构对此意向进行印证的期冀，因此调查机构出具肯定性评估意见的，人民法院一般应予采纳，相反，对调查机构出具具有不良影响的评估意见，人民法院要慎重审查，对调查材料不充分，认定影响程度过于主观的，或者调查机构不愿承担风险、不愿接纳社区矫正的，该适用非监禁刑的仍然要适用非监禁刑。

（五）加强交付、收监环节衔接配合，降低脱管漏管风险

1.以居住地交付为原则，以户籍地交付兜底，赋予人民法院矫正地决定权。在审判阶段人民法院委托调查，受委托机关出具调查报告的，人民法院适用非监禁刑后将服刑犯人交付受委托机关所在地矫正。对于审判阶段未委托调查的，人民法院应当在交付前核实确定其居住地。居住地宜采从宽标准。对外来服刑人员能够提供居住地暂住证、就业就学证明、房屋产权证书或房屋租赁合同、近亲属收留提供居所证明，服刑人员能够保证在现居住地连续居住至刑期届满之日的，可以确定为交付执行的居住地。矫正机构拒绝接受的，人民法院可以向矫正机构的上级主管部门协调接收，也可以通过检察监督解决。对于外来人口犯罪的，服刑人员要求回原户籍地矫正的，人民法院不必征求户籍地矫正机构的意见，可直接向其移送矫正文书。

2.完善非监禁刑撤销审理程序，依法保护服刑人员诉讼权利。提请、裁判、收监实行统一的就近模式。目前，提请撤销非监禁刑的管辖地没有贯彻就近原则，实际执行起来遇到很多现实困难。从法理上说，居住地的法院、公安机关、监狱管理机关办理撤销或收监提请，是一个独立的诉讼事件，并非与原裁判、决定不能分开，因为提请的事由是违反社区矫正监督管理规定，与原判罪行无关，居住地矫正机构提请理应由居住地相关主管机关受理。

3.将行政程序改造为诉讼程序。人民法院对矫正机构提请听信一面之词可能带来误判风险，服刑犯人因违法犯罪被羁押、服刑犯人人身发生意外等不可预料而法院不知情的情况，对审理程序和结果也会带来重大影响，因此，应对目前服刑犯人不到庭、法院直接作出裁定的行政化的审查程序进行诉讼化改造。明确撤销程序的诉讼性质，服刑犯人可控的应当到庭参加诉讼，脱逃的应先追逃，查到下落后再提请撤销。撤销非监禁刑重新执行监禁刑，对服刑人员重大权利造成实质性影响，应允许服刑人员聘请辩护律师提供辩护。人民法院对撤销事由应进行实质审查，审慎判断情节严重的标准，服刑人员漠视、违反社区矫正单纯监管规定，真诚悔改，具结保证的可不撤销非监禁刑。

4.赋予矫正机构执法权。设立社区矫正警察。在《社区矫正法》中赋予矫正机构强制措施采取权。建造临时羁押场所。明确收监执行中人民法院等部门的具体职责。对收监执行的各类服刑人员一律交由矫正机构送交看守所、监狱执行刑罚。对需要追逃的，以撤销裁定和收监执行决定作为追逃依据，由公安机关实施追捕。人民法院不宜出具逮捕决定。人民法院应向矫正机构出具执行通知书，确定执行起止日期。

责任编校：李召亮

*本文系2016年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组主持人：李方民，成员：陈兴东、贾新芳、倪克平、郑睿、李召亮、陈新厂，执笔人：李召亮。