陕西新型农业经营主体发展存在的问题与对策研究*

苏振锋

(中共陕西省委党校经济管理教研部，陕西西安 710061)

陕西新型农业经营主体发展存在的问题与对策研究*

苏振锋

(中共陕西省委党校经济管理教研部，陕西西安 710061)

[目的]培育和发展新型农业经营主体(主要包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等四大主体)是深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，发展现代农业的关键。在分析陕西新型农业经营主体发展存在的问题的基础上，提出促进其进一步发展的对策和建议。[方法]文章运用文献分析和实地调研相结合的研究方法，分析了当前陕西省新型农业经营主体发展的现状和存在的问题。[结果]现状主要表现为数量规模快速发展； 经营模式不断创新； 辐射带动能力逐步增强； 发展环境日益优化，新型职业农民不断壮大等方面。在快速发展的同时，陕西新型农业经营主体发展也面临很多制约因素，即组织化程度低，发展能力普遍较弱； 土地流转难，规模化进程缓慢； 融资渠道相对单一，融资成本较高； 农业科技创新能力弱，农业科技贡献率较低； 新型职业农民培育体系不健全，人才缺口较大； 政府支持政策不足，政策落实效率不高等因素。[结论]有针对性地提出实施依法推进土地经营权有序流转、创新金融支农机制、健全新型职业农民培训体系、强化农业科技创新、加大政策支持力度等措施，来保障陕西新型农业经营主体进一步发展的土地规模、资金、人才、科技和政策等需求，以增强其持续发展能力。

陕西 新型农业经营主体 发展 农民专业合作社 家庭农场

0 引言

2015年，习近平总书记来陕视察强调要扎实推进农业现代化建设，而培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是加快转变农业发展方式，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力的第一要务。实践表明，新型农业经营主体推动了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化发展，已成为推动现代农业发展的主要组织形态。培育新型农业经营主体是党的十八大作出的重大决策部署，也是2015、2016年中央一号文件提出的重要内容。《陕西省十三五规划纲要》提出，到2020年，专业大户、家庭农场、合作社分别达到10万户、6万家和4万个[1]。

1 陕西新型农业经营主体发展的现状

陕西新型农业经营主体经过多年的培育和发展，呈现出快速、健康发展的良好态势。新型农业经营主体不仅基本上可以解决传统分散经营的发展困境，而且为陕西加快转变农业发展方式，农业提质优化发挥了主导作用。

1.1 数量规模快速发展

陕西利用自身较好的基础条件和机遇，积极促进新型农业经营主体的发展。根据调查统计，截至2015年底，全省农业部门认定的家庭农场共有7203家，经营土地6.04万hm2，场均经营土地9.83hm2，户均年纯收入超过了20万元； 农业产业化经营重点龙头企业468家[2]； 截止2014年底，全省农民合作社已发展到3.126 3万家，入社农户达164.7万户，带动非成员农户275万户[3]。 这些新型农业经营主体覆盖了农林牧副渔各业，改变了以普通农民作为生产经营主体“一统天下”的状况，逐步形成了以普通农户为基础，新型农业经营主体为骨干的组织体系。新型农业经营主体的发展不仅提升了全省农业产业化水平，挖掘了农业增收潜力，更增强了农户和农业的市场竞争能力。同时，经营主体成分更加复杂多样。从主体身份看，除普通农民外，有投资农业的企业家、种养能手、农村干部带头人、个体经营业主、复转军人、基层创业大学生等； 从经济成分看，有个体工商户、村集体经济、独资企业、专业合作社等。

1.2 经营模式不断创新

全省各类农业经营主体在实践中逐步走向联合和合作，探索出了“合作社十农户”、“合作社+基地十农户”、“公司+农户+基地+科技”、“龙头企业+合作社+农户”等多种符合区域实际需要和产业特点的经营组织模式。随着经营主体模式的不断创新，为主体服务的专业服务公司、专业服务队、农民经纪人等经济组织也发展迅速。如咸阳苏绘民间手工艺精品专业合作社以“公司+合作社+基地+农户”的模式经营，公司统一采购原材料降低成本，农户共享技术服务保证质量，扩大了生产规模，实现资金使用效益的最大化。武功县康穗食品专业合作社采用“合作社+农户”的模式，合作社提供厂房设备保证卫生条件，入社农民提供生产服务，共享税金政策优惠，实现合作社和农户的双赢。

1.3 辐射带动能力逐步增强

新型农业经营主体以市场化为导向，集约化、专业化、产业化水平不断提高，辐射带动力不断增强。截止2014年底，全省农村合作社入社农户达164.7万户，带动非成员农户275万户，辐射带动率24%[3]；农民合作社示范社500家， 2015年15家农民专业合作社首次被认定为国家示范社。截止2016年7月全省认定省级示范家庭农场总数达到1017家[2]。2014年陕西省组织实施“十百千万”市场主体培育工程，加快构建立体式复合型现代农业经营体系。全省将重点扶持10个龙头企业； 100家带动能力强的合作社和1000个家庭农场。新型农业经营主体，在引领农民发展高效特色农业产业，实行规模化、专业化、标准化、品牌化生产经营等方面，已经凸显出强大的辐射带动能力。

1.4 发展环境日益优化

《关于推进科技创新加快现代农业发展的若干意见》(2012年)、《陕西省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》(2013年)、《陕西省家庭农场认定办法》(2014年)、《关于开展陕西省农民合作社示范社申报推荐工作的通知》(2014年)、《陕西省人民政府办公厅关于金融支持“三农”发展的实施意见》(2014年)、《关于扶持发展新型农业经营主体的意见》(2015年)、《陕西省农业产业化经营重点龙头企业认定和运行监测管理办法》(2015年)等有关规定为培育新型农业经营主体提供了可靠的政策保障，初步形成了确保经营主体良好运行的保障体系。如扶持家庭农场方面，在项目安排、资金扶持、信贷支持等多方面予以倾斜，累计扶持资金达到6000万元。2016预计将继续投入2500万元，扶持粮油类家庭农场[4]。

1.5 新型职业农民不断壮大

大力培育新型职业农民是建设新型农业生产经营体系的战略选择和重点工程，是促进城乡统筹、社会和谐发展的重大制度创新，是转变农业发展方式的有效途径，更是有中国特色农民发展道路的现实选择。2014年陕西被农业部确定为全国新型职业农民培育整省推进省份，省市县各级陆续开展职业农民资格认定，按照高、中、初三级分别由省、市、县认定的原则，每年认定一次。3年来，该省共认定各级职业农民2.7735万人，其中初级2.3549万人，中级3678人，高级508人[5]。今年，陕西20名职业农民被杨凌职业技术学院录取上大学，接受为期3年的全日制高等职业教育，且学费都由政府来买单，开创了全国职业农民上大学的先河。

2 陕西新型农业经营主体发展面临的主要问题

2.1 组织化程度低，发展能力普遍较弱

新型农业经营主体组织化程度低，产品附加值低，产业化经营程度低，品牌意识不强等问题是当前新型农业经营主体存在的主要问题。全省新型农业经营主体整体发展水平还不高，大部分果蔬类、经济作物类合作社都是以解决初级农产品销售为主要目的，并没有形成从种植到销售一体的链条式服务。一是经营规模小。从全国看，陕西种植业设施总规模仍然偏小，不到山东的1/7，不到辽宁的1/4，特别是千亩、万亩连片的更少。2014年末，陕西生猪规模养殖存栏比重(500头以上)为15.9%，比全国低5.5个百分点，牛(100头以上)10.4%，比全国高5.4个百分点，羊(500只以上)3.2%，比全国低0.6个百分点，家禽(1万只以上)20.2%，比全国低0.5个百分点[6]。二是运作不规范。不少农民专业合作社内部制度不健全，理事会组织结构松散，经营管理随意性大。家庭农场规模普遍较小，基础设施薄弱，生产经营水平不高。很多经营主体与农民利益联结不够紧密，农产品产业链不长，市场辐射面不够大。三是服务能力弱。相当一部分合作社服务处于封闭状态，仅仅停留在产品买卖、信息、技术服务咨询、生产资料供应等合作社内部层面上，服务资源没有得到充分利用。专业大户、家庭农场等主体仅仅满足自身需要，几乎不具备对外服务能力。四是风险抵御能力较弱。规避农业风险的手段和方法较为缺乏，农业保险作为最重要的规避风险手段，由于农业保险保费高、理赔难、赔付低等现实，导致覆盖农业生产范围较窄，对新型农业经营主体规避自然灾害的帮助不大。

2.2 土地流转难，规模化进程缓慢

经营主体的规模化、集约化、机械化经营，必须以规模化的土地供应为前提。随着工业化和城镇化步伐加快，农村年轻人进城务工，土地季节性撂荒现象严重，人地矛盾较为突出。2014年，陕西土地流转面积48.4万hm2，比2013年增加12.5万hm2，增长34.8%。流转土地占家庭承包土地面积15.8%，比2013年提高4个百分点，但低于全国平均水平13个百分点[7]。 从流转方式看，农户间以互换、出租、转包为主，农户向新型农业经营主体流转的现象还不普遍[8]。 因此如何引导农户加快农村土地使用权流转，促进土地向型农业经营主体合理流动，使农业从传统的小农生产经营逐步向规模化、市场化、现代化方向发展，让新型农业经营主体成为陕西农业生产的主力军就成为问题的关键。

2.3 融资渠道相对单一，融资成本较高

从事规模农业经营，往往初期一次性投入比较集中，资金需求较大，多数经营主体注册资本金较少，实力不强，大部分投入无法通过资产抵押等方式获取银行贷款，限制了生产规模的扩大。如发展家庭农场面临的首先是土地租金成本较高，6.67hm2土地规模年租金至少在10万元以上，农场后期运营的基建成本和生产成本更需要大量资金投入，农场自身投资显得力不从心。新型农业经营主体因授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题的存在而导致资金融通困难。新型经营主体获得贷款的额度整体较低、渠道相对单一且贷款的利率整体偏高。

2.4 农业科技创新能力弱，农业科技贡献率较低

陕西农业科技力量排全国第5位，但农业科技创新能力弱，贡献率较低。“十二五”时期，全省研发重大农业科技成果126项，选育引进作物品种153个、园艺品种100多个，良种覆盖率达95%以上，推广重大关键技术100余项，农业科技贡献率达到54%，成果转化率达到37%。但从总体看，陕西农业研发能力不强，推广力度不大，农机化水平、农业科技贡献率，仍分别低于全国0.5和2.6个百分点[9]。 从绿色食品产业来看，截止2014年底，全国绿色食品企业总数达到8700多家，产品总数达到2.115 3万个，而陕西仅为85家和204个[10]。相对于陕西农业科技大省的资源优势而言，绿色食品产能还未有效开发。另外，陕西农业科技资源在区域、产业、部门之间配置失衡； 农科教、产学研合作不够紧密，技术推广体系建设相对滞后，企业在农业科技创新中发挥的作用有限。

2.5 新型职业农民培育体系不健全，人才缺口较大

2014年以来，虽然陕西新型职业农民培育发展势头良好，但与现实需求仍有较大差距。据调查，不同类型主体的经营者虽然在年龄、学历、培训经历、非农工作经历等特征上表现出一定的差异性，但总体上都有较高的素质。农业龙头企业经营对经营者的学识与能力要求最高，依次为农民专业合作社经营者、农业专业大户户主。从总体上看，新型农业主体是农村综合素质相对较高的群体，并有着一定的技术和经验优势，但这个群体年龄普遍存在“高龄化”等问题。同时由于农业比较效益低，农村生活条件差，生产条件艰苦，使得农村具有较高科学文化知识的青壮年不愿务农； 而城市受过高等教育、具有较高知识技术水平的劳动者也不愿从事农业生产经营管理等工作，因此高素质农业劳动者与发展现代农业的要求相比缺口很大。

2.6 政府支持政策不足，政策落实效率不高

近年来，国家和陕西各级政府加大了对农业的支持力度，出台了不少支农政策，对稳定农业发展和新型农业经营主体的发展起到了积极作用，但也存在一些问题。一是政策扶持体系不够健全。国家及省出台的多项扶持政策尽管涵盖了金融、保险、税费等农业生产中的众多问题和方面，但对于信息、技术、职业教育、市场、质量安全等经营主体急需、社会效益大、经济效益见效慢、有利于农业长期发展的扶持政策较少。二是政策扶持目标不够精准。绝大多数新型农业经营主体的土地是通过向农户流转而来，流转出土地的农户已不再从事农业生产经营活动，但国家涉农补贴却直补到农户个人，真正从事农业生产的新型农业经营主体却得不到相应补贴[11]。 三是部分扶持政策的灵活性不足，与实际工作的需求不匹配，许多政策具有明显的滞后性。

3 促进陕西新型农业经营主体发展的对策和建议

3.1 实行分类管理，营造新型农业经营主体发展的公平竞争环境

发展新型农业经营主体必须在尊重农民群众首创精神的基础上，充分发挥行政引导作用，实行分类动态管理，营造新型农业经营主体发展的公平竞争环境。一是科学分类建档。在充分调查统计的基础上，每年按专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等四大类新型经营主体进行分类建档备案，并作为享受扶持政策的基本依据。二是积极孵化培育。运用孵化创新企业的理念，探索新型农业经营主体的孵化机制。对由工商业主、大学生、新型职业农民等创建的，且取得一定经济效益和社会效益的，作为重点孵化培育对象，实行孵化主体创业倾斜政策，使其能够不断壮大。三是典型示范引领。按照宁缺毋滥、示范引领的原则，制定和完善示范性新型经营主体的具体标准，认定示范性专业大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业，为其他经营主体发展提供示范，促进整体提档升级。四是要建立健全新型经营主体的动态监测和降级退出机制，示范作用更加明显的，积极推荐为上一级的示范性新型经营主体，原认定为示范性新型经营主体的，不具备示范性作用的，直接降级。如2015年陕西对385家农业产业化龙头企业动态监测， 71家因不符合省级重点龙头企业相关标准和要求，监测不合格，取消其陕西省农业产业化经营重点龙头企业资格。同时，递补83家企业为陕西省农业产业化经营重点龙头企业[12]。

3.2 依法推进土地经营权有序流转，保障新型农业经营主体发展的土地规模需求

加大政策宣传力度，强化确权登记技术培训和指导，坚持内业外业相结合，加快航拍底图和信息管理软件制作，健全土地承包管理档案。加快农村土地承包经营权确权登记颁证，严格按照有关政策、程序、步骤和要求确地到户，定地、定权、定心，全面消除农民尤其是外出务工农民的流转顾虑，激发土地流转动力。督促基层实施好土地仲裁基础设施建设项目，健全土地纠纷调处及仲裁体系，稳定农村土地承包关系。引导农村土地承包经营权有序流转。健全县、乡农村经营管理工作机构，建立农村土地流转县级服务中心、乡镇服务站、村级服务点。探索建立土地流转价格协调、纠纷调处机制和工商企业流转农业用地风险保障金制度，促进土地规范、有序、安全流转。认真落实《农村土地流转奖励办法》，鼓励和支持土地在公开市场向新型农业经营主体流转，稳定流转关系，促进土地连片集中。通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营。

3.3 创新金融支农机制，保障新型农业经营主体发展的资金需求

一是完善开发性金融、政策性金融支持农业发展的制度。落实金融机构涉农贷款增量奖励和定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策，促进金融支持新型农业经营主体优惠措施落到实处。加强各类金融经营机构的协作配合，共同开展金融支农试点，创新金融产品和服务方式，开展土地承包经营权、宅基地使用权抵押以及无抵押信贷试点，切实解决“贷款难”问题。二是要完善涉农信贷审批机制，创新涉农抵(质)押信贷担保方式，将专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业纳入信用等级评定范围，扶持新型农业经营主体发展。鼓励发展资金互助社、信用合作社、村镇银行、农村商业银行等农村金融组织，加大金融支持力度，强化融资担保服务，省财政对符合条件的农业担保机构给予一定风险补偿。三是要完善农业保险制度。扩大政策性农业保险覆盖面，加大财政对新型经营主体的保费补贴比例，逐步将全省特色优势农产品纳入政策性保险范围。创新粮食生产保险方式，加快研究探索种粮目标收益保险，逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保。探索建立农业保险救济基金，用好农业产业化引导股权投资基金，支持新型农业经营主体发展。

3.4 健全新型职业农民培训体系，保障新型农业经营主体发展的人才需求

健全新型职业农民培训体系，整合人力资源社会保障、农业、科技、教育、扶贫等部门教育培训资源，以种养大户、家庭农场主、合作社理事长、返乡农民工等为重点，加强职业技能培训，培育一批生产经营型、专业技能型、社会服务型职业农民。加强农业产前、产中、产后培训，开展农产品销售、农业生产管理、农产品品牌化培育等培训。鼓励新型农业经营主体与农技校、农广校、农技推广机构合作，根据农业生产季节性弹性安排培训内容、形式和场地，提高培训效率。鼓励涉农高校毕业生到农村就业和创业，引导高层次创新创业人才与新型农业经营主体合作，鼓励企业培养自己的科技队伍，提高新型农业经营主体的科技水平。

3.5 强化农业科技创新，保障新型农业经营主体发展的科技需求

现代农业发展的核心就是现代农业科技的广泛应用，新型农业经营主体的发展无疑需要农业科技的支撑。一要实行“专家领军、专业融合、联合攻关”的农业科研机制。发挥杨凌农业高新技术示范区及西北农林科技大学作用，加强农业科技自主创新、集成创新与推广应用。组建一批现代农业产业技术体系及科研院所联盟，开展转型升级重大技术的研发。二要加快关键技术推广应用。以农业技术推广机构为主，引导新型农业经营主体参与，建立主导产业区域性集成技术示范区，集中展示农业新品种、新技术、新产品，充分发挥“示范引领、效益诱导”的作用，筛选整合一批提升各类主导产业的集成技术，推行“专业指导，社会化服务实施，新型市场主体承载”的农业技术推广新机制，加快实用技术推广步伐。提升基层农技推广队伍专业素质和服务能力，打通农业科技推广“最后一公里”。三要利用陕西的科技资源优势，鼓励新型农业经营主体与农业院校、科研院所、农业科技园区等建立长期稳定的合作关系，形成以“优势互补、利益共享、风险共担、共同发展”的利益联动机制，形成科技创新的合力，满足农业新产品开发、技术改造等不同需求，为新型农业经营主体的持续发展提供强大的科技支撑。

3.6 加大政策支持力度，保障新型农业经营主体发展的政策需求

一是在公共政策方面给予新型农业主体更大的支持。应当尽快出台完善有关新型农业经营主体工商登记、税收管理等制度性规定； 对农村土地股份合作社、农村集体经济组织的设立、组织、运行与内外部关系做出规范等。二是在经营环境方面。政府部门要在发展规划、人才培养、信息获取、资金筹措、物质装备方面给予新型农业经营主体以更多支持。三是在政策激励方面。针对不同新型农业经营主体的发展需求，既需要制定普适性的发展政策，又需要分类建立专门的发展政策。加大财税支持、经济补贴、技术指导和风险控制，积极引导新型农业经营主体持续发展。四是充分发挥各项支农政策无缝对接。梳理相关部门的涉农政策，理顺政策体系，增强各项支农政策之间的衔接性、灵活性、时效性，确保各项支持新型农业经营主体发展的优惠政策落实到位，提高政策实施效率。

[1] 陕西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要. 陕西日报， 2016-02-16(04)

[2] 吴莎莎. 我省上半年认定省级示范家庭农场517个.陕西日报， 2016-07-14(02)

[3] 王昕. 陕西省农村合作社已超3万家.西安日报， 2015-10-26(02)

[4] 陕西将实施“十百千万”工程 加大新型经营主体培育.http：//news.cnwest.com/content/2014-02/15/content_10740318.htm，2014-02-15

[5] 吴莎莎. 我省已认定新型高级职业农民508人.陕西日报， 2016-07-19(01)

[6] 陕西统计局. 陕西农业发展情况分析.http：//www.sei.gov.cn/Show Article2008.asp?ArticleID=261629，2016-03-07

[7] 乔佳妮.2014年陕西土地流转面积725.3万亩.陕西日报，2015-02-10(02)

[8] 王吕蓉. 西安市农村土地流转的“高陵模式”分析与启示.中国农业资源与区划， 2016, 37(02): 57～61

[9] 齐卉. 陕西省农业科技创新同盟成立.陕西日报， 2015-11-20(05)

[10]中国绿色食品发展中心.2014年绿色食品统计年报.http：//www.greenfood.org.cn/zl/tjnb/,2015-04-17

[11]林洁， 王平春.基于创新创业的新型农业经营主体多维形式研究.中国农业资源与区划， 2016, 37(04): 43～46

[12]陕西71家省级农业龙头企业监测不合格.http：//news.cnwest.com/content/2016-04/14/content_13753409.htm?from=pc,2016-04-14

PROBLEMS AND COUNTERMEASURES IN THE DEVELOPMENT OF NEW AGRICULTURAL MANAGEMENT SUBGECT IN SHAANXI*

Su Zhenfeng

(Department of economics and management Party Institute of CPC Shaanxi Provincial Committee, Xi′an, Shaanxi 710061, China)

To cultivate and develop new agricultural business entities is the key to further promote the structural reform of agricultural supply side, and accelerate the development of modern agriculture. The new agricultural business entities mainly include family farms, large specialized households, farmers′ professional cooperatives, leading enterprises of agricultural industrialization, etc. On the basis of analyzing the existing problems of the development of the new agricultural business entities in Shaanxi, this paper put forward some countermeasures and suggestion, using the method of literature analysis and empirical research. The results showed that the number and scale of the new agricultural business entities increased rapidly, the business model innovated continuously, and the radiating capacity increased, the environment for the development optimized, and the new professional farmers was growing. However, there were still some problems, such as low degree of organization, weak development ability, the difficulty of land circulation, and the slow process for the land to be circulated, relative single financing channel, high cost of financing ability, weak agricultural science and technology innovation, inadequate training system for the group of new professional farmers, lack of government supporting policies, and low policy efficiency. Finally, it put forward some measures, such as promoting orderly transfer of land management rights, bringing new ideas on financial supporting agriculture mechanism, improving the mechanism on the new professional farmers training, strengthening the agricultural science and technology innovation, and increasing policy support, so as to guarantee the further development of new agricultural business entities.

Shaanxi province; new agricultural business entities; development; farmers′ professional cooperatives; family farm; agricultural industrialization leading enterprises

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170509

2016-09-29

苏振锋(1972—)，男，陕西渭南人，博士、教授。研究方向：农业经济管理。Email： 13193328919@163.com

*资助项目：陕西省社会科学基金项目“陕西现代农业经营体制创新研究”(2015D051)

F321; F320

A

1005-9121[2017]05066-06