全面推行机构编制实名制管理严肃机构编制纪律

● 田玉萍

政策解读

全面推行机构编制实名制管理严肃机构编制纪律

● 田玉萍

编者按：

2016年12月21日，中央编办监督检查司、电子政务中心在北京举办了中央和国家机关机构编制实名制管理动员培训班，中央国家机关各部门组织人事司（局）领导约350余人参加了培训。田玉萍对中央和国家机关实名制管理工作进行了政策解读，现予刊发，供参考。

2016年7月，中央编委正式印发《中央机构编制委员会关于中央和国家机关实行机构编制实名制管理的意见》（中编发〔2016〕1号），要求建立覆盖中央和国家机关各部门的实名制管理制度，实现对机构设置、编制职数使用的动态管理和监测预警，提高机构编制管理的科学化、规范化、精细化水平。贯彻落实中央编委精神和要求，一是要统一思想、提高认识，二是要严肃机构编制纪律要求。

一、深刻把握十八大以来中央关于严格控制机构编制、严肃机构编制纪律的要求

机构编制是党的重要执政资源，管好管住机构编制对于巩固提升党的执政能力、服务党和国家事业发展具有重大意义。党中央、国务院和中央编委高度重视机构编制管理工作。党的十八大和十八届三中全会明确提出，严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。这是当前机构编制管理和监督检查工作的总基调。

（一）严格控制机构编制。坚持精简统一效能是我国机构编制管理的基本原则。人员编制规模和结构，直接关系到党的执政能力、执政水平和执政效率，也关系到党的执政形象。目前，我国行政编制和事业编制总量较大，财政负担沉重。特别是在我国经济发展进入新常态的情况下，经济面临下行压力，财政收入增速下滑，需要进一步精简人员编制，降低行政成本，把更多的财力用到提高发展的质量和效益上，用到保障和改善民生上。同时，一些部门和单位不同程度存在机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象，编制结构不合理的问题比较突出，挖掘存量编制资源潜力的空间还很大。

党的十八大以来，中央编办切实贯彻落实中央要求，将严控放在机构编制管理的首位，通过在编制总盘子内统筹调剂、指导内部挖潜解决部门的有关编制需求，编制持续增长的势头得到有效遏制。从党政群机关行政编制看，近三年没有突破行政编制总盘子，事业编制在总量上也实现了负增长。通过三年多的持续严控，中央和国家机关各部门对机构编制的刚性约束意识普遍提高，大大扭转了增加职责任务就必须增加机构编制的惯性认识。

在不断深化放管服改革的背景下，一些部门按照中央关于简政放权和转变政府职能要求，持续深入推进行政审批制度改革，梳理公布权责清单，加大取消和下放审批事项力度，并按照推进“互联网+政务服务”的要求，借助互联网开展网上审批，优化再造审批流程环节，实现“一号申请、一窗受理、一网通办”，通过管理流程的变革不断引领和推动组织结构的变革，既提高了行政管理效率，也节省了部分人力、编制资源，为严控机构编制创造了有利环境。

（二）严肃机构编制纪律。党的十八大以来，中央在提出严格控制机构编制、严格控制财政供养人员总量的同时，也反复强调要严肃机构编制纪律，强化机构编制的刚性约束。2013年8月27日，中央政治局会议要求，加强机构编制的刚性约束力，坚决查处机构编制违规违纪行为。2013年7月，新一届中央编委第一次会议强调，编制就是法，要严肃并从严把握机构编制纪律，核定的机构编制不能随意突破。要增强机构编制纪律的刚性约束，严肃查处违纪违规问题，严格追究相关人员责任。此外，在部署推进国务院机构改革、地方政府机构改革等工作时，中央都对严肃机构编制纪律提出明确要求。

2013年以来，中央多管齐下维护机构编制纪律的严肃性，除了要求中央编办大力查处机构编制违纪违规问题外，还明确将机构编制执行情况纳入中央巡视、审计、干部监督等工作内容。2013年，将擅自设立机构、超编进人、超职数配备干部等机构编制违规违纪问题纳入中央巡视检查内容，先后对31个省区市、新疆生产建设兵团和水利部、国土资源部、商务部等中央部门开展了检查。2014年，经中央批准，中央编办加入中央经济责任审计部际联席会议，明确将机构设置、编制使用以及有关规定执行情况纳入部门党政主要领导干部经济责任审计和预算执行审计。2014年，经中央同意，中央组织部、中央编办、国家公务员局对中央部门开展超职数配备干部问题专项整治。2016年11月28日，中央编办又会同中央组织部制定出台《关于进一步规范领导职数管理的意见》，进一步巩固整治成果，建立规范领导职数管理的长效机制。中央组织部近期修订出台的《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》，也明确要求“不准超职数配备、超机构规格提拔干部”。

二、充分认识在中央和国家机关实行实名制管理的重要意义

关于机构编制实名制管理工作，地方已经开展了10多年的探索实践，目的是通过在党政机关和事业单位实行定编定员管理，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。早在2007年，中央关于加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的文件，就对实名制管理提出了明确要求。2009年，中央编办会同中央组织部、财政部、人力资源社会保障部下发文件，要求加快推进实名制管理工作。2014年，中央编委部署在中央和国家机关开展机构和人员编制核查，并要求在此基础上全面实行实名制管理。2014年，国办转发人力资源社会保障部、中央组织部、中央编办、财政部、审计署5部委关于开展机关事业单位“吃空饷”问题集中治理工作的意见要求，机构编制部门要全面推行实名制管理制度，加快实现机构编制、组织、人力资源社会保障、财政等部门相关数据与信息的共享和对接。

在中央和国家机关实行实名制管理，是中央编委立足新时期机构编制管理形势需要做出的一项重要部署，目的是以此为载体，实现对中央和国家机关机构和人员编制的高效配置、动态管理和监测预警，使机构编制决策和管理更加科学、更加规范、更加精细，为优化机构编制资源配置、推进简政放权和职能转变提供支撑。中央国家机关组织人事部门要充分认识实行实名制管理的必要性和重要意义，把思想和行动统一到中央编委的部署和要求上来。

（一）在中央和国家机关实行实名制管理，是严格控制机构编制、严格控制财政供养人员总量的必然要求。落实中央严控要求，确保李克强总理提出的本届政府任期内财政供养人员只减不增目标顺利实现，中央和国家机关作为领导机关，应当率先垂范，充分发挥示范和引领作用。党的十八大以来，中央和国家机关各部门根据中央要求，一方面清理家底，全面深入开展机构和人员编制核查，实现了机构清、编制清、领导职数清、实有人员清；另一方面不断挖掘自身潜力，通过管理创新和结构调整，最大限度发挥存量编制资源的效益。在此基础上实行实名制管理，实现具体机构设置与按规定审批的机构相对应、实际配备人员和财政供养人员与批准的编制和领导职数相对应，既是对各部门已有工作成果的巩固和深化，也是建立工作长效机制，推动各部门持续落实严控要求的必然需要。

（二）在中央和国家机关实行实名制管理，是规范机构编制管理、严肃机构编制纪律的客观需要。多年来，中央和国家机关各部门带头贯彻执行机构编制管理各项政策法规，严格机构编制管理。同时，从中央巡视检查、超职数配备干部专项检查、机构编制审计、“12310”举报受理和案件查办等工作看，还存在一些管理上的薄弱环节：一方面，擅自设立机构或加挂机构牌子、超编进人、超职数配备领导干部等问题在有的部门仍然存在；另一方面，机构编制资源配置不合理，混用编制、挪用挤占编制等机构编制管理不规范现象，在有的部门和单位还比较突出。这些问题扰乱了机构编制管理秩序，削弱了机构编制管理的权威性。在中央和国家机关实行实名制管理，以此为平台开展机构编制动态监测、跟踪预警、查处反馈，有助于发现并推动解决中央和国家机关在机构编制领域存在的问题，扎紧机构编制管理制度笼子，确保机构编制管理政策和机构编制纪律要求得到严格执行。

（三）在中央和国家机关实行实名制管理，是优化机构编制资源配置、盘活用好机构编制资源的重要途径。机构编制工作是配置党的执政资源和巩固国家政权建设的一项重要基础性工作。当前，机构编制管理面临前所未有的挑战：一方面，中央强调要严格控制机构编制，确保财政供养人员只减不增；另一方面，事业发展提出了许多新的刚性需求，迫切需要加强事关中心工作、全局工作和国家安全稳定、重大民生保障方面的人员编制。在中央和国家机关实行实名制管理，将其打造成为配置机构编制资源的重要平台，运用“互联网+”和大数据技术进行分析评估，有助于实时动态掌握各部门的机构设置、职能配置、编制和领导职数核定和实际使用情况，为科学分析预测部门机构编制需求，动态调整机构编制提供准确的依据。

三、准确把握中央关于实名制管理工作要求

《中央编委关于中央和国家机关实行机构编制实名制管理的意见》（以下简称“中央实名制意见”），对实名制管理的功能定位和工作要求着重体现为四个平台建设，即日常管理平台、动态监管平台、信息共享平台和服务支撑平台。

（一）实名制管理是重要的日常管理平台。在中央和国家机关实行的实名制管理，不是对机构和人员编制数据信息的简单统计、汇总，而是机构编制的重要管理平台。各部门可以实名制管理为抓手，进一步规范本部门机构编制管理，建立健全机构、编制、领导职数以及实有人员等管理台账，严格按照机构编制部门核定的编制限额和领导职数配备干部和人员。中央编办依托实名制管理，有利于创新机构编制管理，深入开展机构编制核查、统计，并逐步开展机构编制日常管理、用编审核、申请事项评估等管理工作，提高工作效能。

（二）实名制管理是重要的动态监管平台。实名制管理是中央和国家机关各部门机构和人员编制情况的“全景平台”，通过这一平台，各部门及其所属单位机构编制配置及实际执行情况尽收眼底，真正实现机构编制从决策到执行的全过程监管。中央编办将会同有关部门依托这一平台，不仅对各部门落实实名制管理各项规定、及时更新实名制信息情况进行监督检查，而且还将对违规设置机构、超编进人、超职数配备干部、“吃空饷”等机构编制违规违纪行为开展动态监管和跟踪预警，使机构编制监督更加精准、更加有效。

（三）实名制管理是重要的信息共享平台。互联网时代，信息必须实现有效沟通和共享，才谈得上“信息化”。党中央国务院大力推进“互联网+政务”服务、政务信息惠民、国家信息化规划等一系列措施，目的就是打破各部门间的“信息孤岛”和“数据烟囱”，实现信息的互通共享。中央实名制意见切实贯彻信息共享要求，要求逐步建立实名制管理互联互通系统，加快推进实名制管理系统与公务员管理、工资核定与统发、机关事业养老保险管理、全国人口基础信息资源等系统的对接和信息比对，在此基础上，强化机构编制管理与组织人事管理、财政管理、人口信息管理、审计监督的综合约束。

（四）实名制管理是重要的服务支撑平台。数据的生命在于应用。中央和国家机关实行实名制管理的目的，不仅是汇聚各部门的机构和人员编制数据，而是以此为载体，运用大数据理念、技术和方法，实现对各部门机构设置、职能配置、编制和领导职数及其使用等情况的精准分析、科学评估、有效预测，服务于中央推进政府职能转变和机构改革重大决策部署，服务于严控机构编制、严控财政供养人员总量等全局性工作，服务于各类专项督查、巡视检查、审计、案件查办等监督检查工作。

四、强化组织实施全面认真完成实名制管理各项任务

在中央和国家机关实行实名制管理是历史上第一次，涉及面广、政策性强，工作时间紧、任务重，需要各部门加强组织领导和贯彻实施，精心安排部署，狠抓工作落实，确保按照时间节点完成中央编委要求的各项任务。按照“先易后难、分步实施”的思路，首先要完成中央和国家机关部门本级的实名制管理工作，事业单位纳入实名制管理工作持续推进。

（一）抓好贯彻落实。中央和国家机关组织人事部门是实行实名制管理工作的“主战场”，要认真学习中央实名制意见文件精神，尽快健全完善实名制管理工作机制，抓紧制定工作实施方案，明确落实责任，将中央要求贯彻好、落实好。当前的首要任务是以2014年核查数据为基础，抓紧更新机关本级机构和人员编制数据信息，与中央编办的实名制管理工作平台进行对接，在规定的时限内完成非涉密实名制数据信息的导入工作。

（二）加强沟通协调。实名制管理涉及机构编制、组织、人社、财政、公安、审计等部门，仅靠机构编制部门一家是不够的，需要各协作部门的密切配合，中央编委下发的意见明确规定了各协作部门的职责任务。中央编办已经依托事业单位改革相关政策问题研究小组建立了实名制管理部门协调工作机制。下一步，将进一步加强与各协作部门的沟通联系和协作配合，按照中央编委意见确定的分工各司其职、各负其责，认真完成好职责范围内的工作，共同推动实名制管理工作顺利开展。

（三）稳妥有序推进。实名制管理与机关事业单位人员利益息息相关。中央编委下发的意见已经明确，除涉密人员外，对未纳入实名制管理的人员，不得核定工资和纳入机关事业单位工作人员养老保险范围，不得发放工资、缴纳养老保险费。目前，一些部门和单位因机构改革等历史原因，仍然存在混编、超编、人编不对应等不符合实名制管理要求的问题。各部门组织人事司（局）在推进本部门实名制管理工作过程中，既要严格贯彻中央要求，不折不扣落实有关政策，也要注意工作方式方法，审慎对待和处理既有的混编人员、超编人员问题。

（四）注意安全保密。考虑到实名制管理系统为非涉密系统，为避免导入涉密信息，根据保密有关规定，各部门要划定实名制信息涉密范围。针对实名制信息全部涉密的机构，中央编办将免费提供实名制管理系统并在这些部门内部独立运转使用。涉密的实名制信息，将主要采取书面或刻盘的方式向中央编办报送。同时，中央编办将定期对实名制信息涉密的机构贯彻落实中央编委意见情况进行实地检查。

（五）开展创新探索。实名制管理虽然在地方已经实行多年，但在中央和国家机关毕竟是首次实施，还处于探索发展阶段，必须结合中央和国家机关实际进行开拓创新。各部门组织人事部门既要以此为契机，认真查找机构编制管理中存在的问题，进一步规范本部门机构编制管理，也要结合部门实际开展探索，创新实名制管理的方式方法，拓展信息应用途径，以此为平台和抓手，不断优化机构编制资源配置，盘活用好编制资源，为部门党委（党组）决策提供有力支撑。

（作者系中央编办监督检查司司长）