“最多跑一次”：从问责、监控到政府的再确权

□郎友兴

“最多跑一次”：从问责、监控到政府的再确权

□郎友兴

在“浙江经验”中，有关政府自身的改革同样具有别样的意义。浙江行政改革所走过的“三步曲”是浙江发展道路的重要组成部分。如果将“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设视为在新形势下的行政改革的1.0版本，那么不妨将“最多跑一次”称为2.0版的改革。浙江的“三步曲”表明该是回归到体制改革本身的时候了，到了超过1.0、2.0版改革的时候了

改革开放以来，浙江发展过程中形成了一系列的经验，其中有不少已经被中央政府要求向各地推广，事实上也表明浙江经验正一步步从浙江推向全国。对于浙江发展的经验，或所谓的“浙江模式”，学者与政府部门都做了不少的研究与归纳，尽管认识或归纳有差异，却存在一个共识——“浙江模式”是一种立足民力、依靠民资、发展民营、注重民富、实现民享的民本型、内源型区域经济发展模式。总体来说，人们常常或更多地从经济学角度来分析“浙江模式”，大多都认为，民营经济的发展是浙江的一大特色。这没有什么错。可是，在“浙江经验”中，有关政府自身的改革同样具有别样的意义。浙江行政改革所走过的“三步曲”是浙江发展道路的重要组成部分。正在进行的“最多跑一次”改革，再次引人注目。

“三步曲”：行政改革的浙江道路

以1999年全国首家行政服务中心在上虞市（现为绍兴市上虞区）成立为起点，浙江的行政审批制度改革率先在全国破冰。此后，浙江完成了三轮行政审批制度改革，更简的政府机构、更少的审批项目、更快的办事流程，让浙江逐步形成了独特的体制机制优势。十八大以来，中央着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总体目标，强化政府以简政放权为抓手的改革行动，有效地激发了市场活力和社会活力。因此，能否通过行政审批制度的深化改革做到简政放权，直接关系到能否实现政府主导的合作治理结构的构建。近些年，浙江省行政审批制度改革从“审批标准化”的改革，到率先推进“四张清单一张网”的建设，再到目前“最多跑一次”改革，渐进式的行政审批制度改革呈现出一种独特的内生演进逻辑。

“审批标准化”改革。标准是国民经济和社会发展的基础制度，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。国家“十三五”规划提出了加快推进行政审批标准化建设。其实，宁波市早在2012年就已开始探索行政审批标准化。在宁波等地经验的基础上，2013年3月，浙江省人民政府印发了《浙江省深化行政审批制度改革实施方案》，在全省推广行政审批标准化。浙江试图通过行政审批标准化改革走上一条“以标准化来促进审批流程的再造”之路，其实质就是用标准化来规范政府的用权行为。

“四张清单一张网”。2013年11月，浙江省委、省政府决定，将“建立公开政府权力清单制度”作为重点突破的改革项目，期望能纵向撬动政府自身改革、横向撬动经济社会领域的改革。2014年3月8日，浙江富阳公布全国首份县级政府“权力清单”。2014年6月25日，浙江在国内率先将省级政府部门的权力清单晒于网上，50多个省级部门的1.23万项行政权力历经清权、减权、制权3个环节，最终保留4236项列入清单，精简幅度超过六成。截至2015年底，浙江省级实际执行的行政审批事项已从1000多项减少到283项，非行政许可审批事项全面取消。“四张清单一张网”其实是在吸纳浙江各地和其他省市区的行政审批标准化改革的经验基础上，再次划定政府行政权力的范围，并构建一个基于省域之上的互联网政务生态系统。

2016年底，时任浙江省长车俊提出了“最多跑一次”的改革新理念。“最多跑一次”，被称为是当下浙江“最走心的一个热词”。

改革“三步曲”彰显了行政改革的浙江道路。

“最多跑一次”：实质是什么

“最多跑一次”改革是浙江在新形势下深化行政审批制度改革、推进政府转型而提出的新目标。浙江省历来高度重视政府自身建设，不断进行体制机制创新，并取得了显著成效。但是，面对新形势，政府治理结构还存在一些问题。在这一背景下，从“行政审批标准化”改革到“四张清单一张网”建设再到“最多跑一次”改革，记录了浙江省行政审批制度改革的深化。

“最多跑一次”，即群众、企业到政府办事，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，最多跑一次。该理念最早由时任浙江省长车俊在2016年底举行的省委经济工作会议上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”倒逼简政放权、优化服务。随后，这一提法就出现在浙江省《政府工作报告重点工作责任分解》中。2017年的浙江省政府工作报告提出，要按照“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，逐步实现全覆盖。全面推进简政放权，倒逼各级各部门减权、放权、治权，加快形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。2017年2月3日，浙江省公布了首批办事项目“最多跑一次”清单。全省各级政府部门分两批梳理了群众和企业到政府办事“最多跑一次”事项，截至2017年3月底，省级单位958项（省直单位695项，直属部门在浙单位263项）；设区市本级平均1002项，县（市、区）平均862项。

“最多跑一次”改革是“四张清单一张网”改革的继承和继续。从浙江各地的实践来看，人们不难看出，浙江省的“最多跑一次”改革是以“互联网+政务服务”为其现实的抓手，试图通过“互联网+政务服务”的方式，借由大数据的顶层设计，进一步优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，提高公共服务便利性。

“最多跑一次”改革的目标是政府权力清单要“瘦身”，责任清单要“强身”。“最多跑一次”表现为企业、老百姓到政府机构办事的次数，但是，其实质是政府权力边界的再界定。事实上，应该先明确部门责任，再进行授权，形成问责机制和权力制衡机制，真正做到科学确权、科学授权和科学治权。

“最多跑一次”的指向：回到体制改革本身

“最多跑一次”改革意义重大，相信一定会得到广大民众的拥护，同时也会得到广大公务员和领导的理解与支持。其关键在于落实，但是，从近几个月的执行情况来看，还存在一些瓶颈或短板，例如，一些前往办事的群众反映，“窗口办事人员不同，材料需求不一样”“工作人员不够专业，咨询答复难以确保‘一口清’”“各地区政策执行不一致”等等。

从“最多跑一次”的改革落实中遇到的或将来可能会碰到的问题和瓶颈来说，是否可以推论，这些问题和瓶颈是否会倒逼改革回到行政体制层面，走向新版本的行政体制改革？

时任浙江省长车俊在全国两会上回答香港《文汇报》《大公报》记者提问时表示，提出“最多跑一次”，是让老百姓和企业有更多的获得感。因为我们经调查发现，群众感觉到的不是你简政放权多少项多少次，而是感觉到我到政府去办事方便不方便。如果我办一件事情要多次、多个部门跑，我就感觉到很不方便。所以，我们用了这一个老百姓的语言来代表我们这次改革的深化——“最多跑一次”。这说明什么？原来这事一次可以办成的；说明我们过去经过多个环节的事是多余的，不必要的。这种情况是否意味我们要重启机构改革？是否意味着要回归整体性的行政体制改革，而不只是简单的“四张清单一张网”？

“最多跑一次”的意义当然不仅限于其内容本身，而主要是从服务、政策、制度、环境多方面优化政府供给，通过政府自身改革，带来百姓、企业、政府的共赢局面。“最多跑一次”，一方面有改革的理念和目标，另一方面也是改革的方法和路径。举一纲而万目张，推动“最多跑一次”改革是一项系统工程，要有高瞻远瞩的顶层设计。从这个角度来说，如果将“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设视为在新形势下行政改革的1.0版本，那么不妨将“最多跑一次”称为2.0版的改革。这种分析，实际上要表明的是，无论是“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设，还是“最多跑一次”改革，都是技术性、程序性方面的改进与完善，而这是远远不够的。技术性、程序性改革固然重要，但是，更为关键还是作为制度层面的体制改革本身。浙江的“三步曲”表明该是回归到体制改革本身的时候了，到了超过1.0、2.0版改革的时候了。

作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授