运用我国专属经济区内军事测量活动管辖权的对策——以海洋安全为视角

刘 艺，袁 雪

(哈尔滨工程大学 人文学院法学系，哈尔滨 150001)

运用我国专属经济区内军事测量活动管辖权的对策
——以海洋安全为视角

刘 艺，袁 雪

(哈尔滨工程大学 人文学院法学系，哈尔滨 150001)

1982年《联合国海洋法公约》规定的专属经济区制度，赋予沿海国一定限度的在专属经济区内诸如勘探开发海洋自然资源、海洋科研、保护海洋环境等方面的管辖权，但是《公约》对国际实践中发生的军事测量活动的规定极为模糊。2016年12月15日，中国海军在南海捕获一艘美国无人水下潜航器，然而美国当局却声称这是在南海国际海域进行合法军事测量，享受主权豁免。这类“水下潜航器事件”不是第一次，也不会是最后一次，我国海洋安全始终处于不确定状态。随着我国总体国家安全观、建设海洋强国战略、建设21世纪海上丝绸之路战略的提出，保障国家海洋安全越来越重要。鉴于非沿海国在沿海国专属经济区内从事的军事测量活动与沿海国的海洋安全密切相关，因此应当从维护国家海洋安全的角度，讨论非沿海国进行军事测量活动的性质，军事测量活动不是《公约》规定的海洋科学研究也不是水文测量，其本质是服务于军事目的的情报收集活动，对沿海国国家安全的极大威胁；讨论其给我国国土安全、政治安全和信息安全等带来的隐患；重点阐述沿海国对军事测量活动的管辖权的国内法和国际法依据，国内法层面主要是从我国现有的《国家安全法》和《专属经济区和大陆架法》这两部法律之相关条文分析，国际法层面主要是从和平利用海洋原则、禁止权力滥用原则和适当顾及原则等当今国际法主要原则的角度给出理论支持；最后提出对规制非沿海国在我国的专属经济区进行军事测量活动包括海防建设、完善国内法、参与国际合作和依赖外交机制在内的几点对策。

专属经济区；军事测量活动；国家海洋安全

2016年12月15日，中国海军在南海捕获一艘美国无人水下潜航器，然而美国当局却声称这是在南海国际海域进行合法军事测量，享受主权豁免。中国则对此次军事测量活动表示反对。今天的“水下潜航器事件”不是第一次此类中美冲突，也并不会是最后一次。我国一直遵守国际法，试图通过1982年的《联合国海洋法公约》(简称《公约》)来规制美国的类似军事测量活动。虽然《公约》创设了专属经济区制度，赋予了沿海国在本国专属经济区内的一定的诸如对海洋环境保护和与海洋科研有关的主权权利，但是并未对国际实践中诸如中美之间发生的军事测量活动事件进行规定。学术界对军事测量行为的定性等也争议不断。因此，为了维护我国国家海洋权益，有必要对非沿海国在沿海国专属经济区进行的军事测量活动的性质、其带来的海洋安全问题以及沿海国是否有权对其进行管辖问题进行深入研究，并站在国家海洋安全的高度，为我国在专属经济区内规制非沿海国的军事测量活动提出参考性对策。

一、《联合国海洋法公约》框架下的军事测量活动及其定性

1982年《联合国海洋法公约》在第五部分确立了专属经济区法律制度，这一制度的确立是对传统的自然法上的“公海自由原则”的限制，该部分赋予了沿海国在专属经济区内享有一定范围的主权权利以及对与海洋科研有关的和海洋环境保护相关的等事项的管辖权。但是，《公约》全文没有提及国际实践中经常发生类似“水下潜航器事件”进行的军事测量活动的问题。由于军事测量活动是非沿海国在沿海国专属经济区内从事的军事活动的一种，并且《公约》对于军事测量活动的定义、性质等问题也没有明确规定，因而要明确军事测量活动的性质问题首先需要厘清专属经济区的法律地位、沿海国对其的管辖权等问题。

根据《公约》第55条规定的专属经济区的概念可知：专属经济区介于领海和公海的制度，其范围从测算领海宽度的基线量起200海里以内，沿海国和非沿海国在该区域内享有一定的权利并承担一定的义务。然而《公约》及其制定历程表明，《公约》在海洋强国和其他国家之间的两种利益的斗争和妥协之下产生的[1]，这就必然会导致新的海洋纷争。另外，《公约》第56条规定了沿海国在专属经济区内的管辖权，包括以勘探和开发海底自然资源，进行海洋科研和实行海洋环境保护等。

从以上《公约》的规定可以看出，《公约》仅仅明确指出了沿海国有关于海洋科学研究的管辖权以及非沿海国有海洋科学研究的权利，但并不能直接类推沿海国对军事测量活动有管辖权、非沿海国有权进行军事测量。因为，军事研究和测量活动不属于《公约》提及的水文测量活动，也不是海洋科研。第一，虽然《公约》没有给出海洋科研的明确概念，但是根据《公约》对科学研究的规定，可以明确海洋科研的基本原则是和平原则。沿海国拥有对海洋科研的管辖权，应该对为了人类共同利益的海洋科研活动予以同意。但军事测量显然是以军事为目的的各种数据搜集活动。因而这种服务于军事目的测量活动，并不是为了增进人类对海洋环境的知识这一和平目的[2]，因此并不属于《公约》所允许的科学研究。第二，根据联合国对于水文测量的定义，水文测量是为了深入了解海洋的特征，从而进行水深、水位等参数的测量，绘制出与海洋有关的各种地形地貌图表。因此，进行水文测量并不是进行军事测量，前者是为航行安全服务，而得到有价值的战场信息则是后者的目的。另外，《公约》在多处提到了“水文测量”，且与“科学研究”并列出现，根据语义分析，这也表明两者并不等同。

因此，军事测量活动并不是《公约》规定的海洋科学研究也不是水文测量，其本质是服务于军事目的的情报收集活动，对沿海国国家安全构成极大威胁。

二、专属经济区的军事测量活动引发的海洋安全问题

海洋安全又指海上安全，分为传统和非传统的海上安全，是指国家的海洋权益不遭受侵犯并处于无风险的状态。海上军事安全和海防安全属于传统意义上的海上安全，非传统海上安全主要包括海洋自然灾害、海洋环境污染等。2014年4月国家主席习近平首次提出了总体国家安全观，并系统提出了十一种国家安全类型，即：政治、经济、社会、国土、军事、文化、科技、信息、资源、生态和核安全[3]。

习近平总书记提出的总体国家安全观是一种高级形态的、体系化的非传统国家安全观，是与“建设海洋强国战略”“建设21世纪海上丝绸之路战略”相辅相成的国家安全观，这足以表明新时期我国对国家海洋安全的重视。非沿海国的军事测量活动对政治安全、国土安全、信息安全和资源安全等都产生了重大威胁。

(一)政治安全

政治安全是指国家主权、领土以及意识形态等关系到国家政治稳定的各要素免受各种侵害和威胁。要维护政治安全首先要捍卫国家的领土主权完整，领土不仅包括领陆和领空，当然包括领海。军事测量活动的目的是服务于军事，其通过测量船得来的数据信息必然包括我国专属经济区及其沿海防务等重大信息。非沿海国可以通过分析这些信息掌握我国的海防等国家防务层面的部署等机密，这显然对我国的领海安全以及政治安全产生了严重威胁。

(二)国土安全

传统意义上的国土安全主要是指陆地国土安全，但是随着人类对海洋的认识和利用的加深，各国对本国国土安全的着眼点也越来越向海洋转移，一国的领海是该国领土的一部分，当然也纳入了本国国土的范围；专属经济区虽然不是一主权国家的完全领海，但是基于《公约》规定的沿海国对其的管辖权，专属经济区也应该是对沿海国国土安全有重大影响的本国的不完全管辖区域。因此，此类军事测量必然威胁到了我国的国土安全。

(三)信息安全

信息安全有广义和狭义之分，狭义的信息安全是指信息自身的安全问题，指信息的机密性、完整性以及可控性等。广义的信息安全主要是指信息系统的稳定性，它要求一国的信息体系不受外来侵犯[4]。从广义上看，信息安全与国家安全密切相关，涵盖了国家的经济、政治、军事和生态环境等各个领域。因此信息安全直接影响到国家的政治稳定、社会安定和经济的有序发展。军事测量活动对信息安全的影响主要是从广义的角度来说的，非沿海国的军事测量活动中测量是手段，获取与我国海防等有关的军事数据和信息才是目的，因而其对我国信息安全的威胁是不言而喻的。

(四)资源安全

资源安全是指一个国家或地区的社会、经济发展所依赖的自然资源能得到持续的供应。同时生态环境也处于良好的状态或至少是免遭无法恢复的被破坏。非沿海国的军事测量虽然是以军事战略为目的，但是客观上其测量获得的数据信息必然包括了我国专属经济区内的自然资源以及生物资源的情况；另外非沿海国的军事测量有可能不利于生物资源的保持，不利于生态环境的保护。这些对资源安全的影响无疑会不利于我国各项资源的可持续发展，从而影响了我国的经济安全等其他安全甚至是国家安全。

三、我国对专属经济区内的军事测量活动行使管辖权的依据

既然军事测量活动并不属于海洋科学研究，则沿海国不能依据《公约》第55条规定的沿海国在本国专属经济区内享有的管辖权来对军事测量活动行使管辖权，那么沿海国对非沿海国的军事测量活动行使管辖权的依据主要体现在两个层面：

(一)国际法依据

从国际法层面上看，《公约》没有禁止外国在沿海国的专属经济区进行军事活动，但《公约》规定了包括和平利用海洋、禁止滥用权利和适当顾及等原则对这类活动予以规制。这些原则是沿海国对军事测量活动有管辖权的主要国际法凭证。

1.和平利用海洋原则，该原则在公约的众多条文中都有体现，如海洋科研制度的第 240 条等，领海制度的第19条，专属经济区制度的第56条第2款，等等[5]。从《公约》的宗旨及这些规定可以明确的是，各国对于海洋的利用应该是以和平为目的的，所谓和平目的是指维持国际和平及安全、“不得使用威胁或武力”。本文论述的军事测量是以军事为目的的，显然与和平目的是背道而驰的。

2.禁止权利滥用原则，《公约》第 300 条规定了禁止权利滥用。《公约》没有给出明确的解释，根据学术界的主流观点，滥用权利是指任意地行使权利和自由，或者干扰他国行使权利和自由，从而损害他国利益。不属于海洋科研活动的军事测量活动在未征得沿海国同意的情形下肆意开展是当前国际实践中海洋强国在他国专属经济区滥用权利的典型情形之一。从这些典型情形可以看出非沿海国以各种借口在沿海国专属经济区进行军事测量是常态，实际上这种任意的行使权利损害了沿海国的主权管辖权，因而违背了公约规定的“诚意和不得滥用权力”的义务。

3.适当顾及原则。“顾及、适当顾及”等词汇多次在《公约》中出现，如在序言、领海制度的第27条第4款、专属经济区制度的第56条，等等[6]。不应损害沿海国的权利是适当顾及条款最基本的含义。非沿海国军事活动是否危及沿海国依国际法所享有的一般权利和自由是判断是否适当顾及沿海国的基本标准。军事测量因为是以军事为目的，因而是损害沿海国主权安全的，则当然违反了“适当顾及”的国际法义务。

(二)国内法依据

从国内层面上看，总地来说是由于基于军事测量活动的本质是服务于军事目的的情报收集活动，因而必然对沿海国的国家海洋安全和主权产生威胁，那么基于国家安全权本身属于国家的固有权利、国家有权维护本国主权安全的法理基础，沿海国必然对其有管辖权；另外我国的《国家安全法》、《专属经济区和大陆架法》《测绘法》等法律法规也对维护国家安全、维护国家海洋权益以及规制其他国家在我国管辖海域的活动等有原则性的或明确的规定。具体表现在：

1.2015年7月1日起实施的《国家安全法》第3条规定了国家的总体安全观，其中政治安全是根本，军事、文化等安全是保障手段。第17条规定了国家要加强国防建设，包括边、海、空。要采取一切可能的措施维护我国的领土和海洋权益。该两条是对我国有权采取各项措施维护国家安全和海洋权益最直接的国内法依据。

2.我国1998年6月26日通过并实施的《专属经济区和大陆架法》第1条明确地规定了我国为维护国家海洋权益，有权对我国的专属经济区和大陆架行使部分管辖权。第3条第1款和第2款规定了我国在专属经济区内行使的主权权利包括勘查、开发、养护和管理海洋空间的自然资源以及进行其他经济性活动，如利用海水生产能等活动；明确指出我国对专属经济区内的海洋科学研究和海洋环境的保护行使管辖权。第10条规定了我国有保护专属经济区和大陆架的海洋环境的权利，防止和控制海洋环境的污染。第11条规定了任何国家在我国的专属经济区内享有航行和飞越自由的前提是遵守《国际法》和中华人民共和国的法律、法规。第12条规定了我国为维护对专属经济区内的生物资源的主权权利、维护我国的法律法规可以采取的措施，这些措施包括登临、检查、逮捕、扣留、必要时进行司法程序以及行使紧追权等。这些具体的规定虽然没有明确指出有关非沿海国军事测量的管辖权问题，但是明确地指出了我国对于我国维护海洋权益的所拥有的主权权利以及我国有权采取必要措施保障我国法律法规的适用等。

总而言之，不管是从国际法的角度还是从我国国内法的角度，我国都有权对非沿海国在我国专属经济区内的军事测量活动采取相关措施进行规制。即使美国没有批准《公约》，但公约规定的以和平为目的利用海洋已经成为国际习惯或国际强行法，因而对各国具有普遍的约束力[7]，因此美国也应该以和平目的利用海洋，也即在没有获得沿海国批准、不遵守沿海国相关国内法律法规的前提下不能在其专属经济区内从事军事测量活动。

四、我国对专属经济区内的军事测量活动的对策

(一)加强海防建设

海洋问题也就是海洋权益问题,当今世界的大国也必然是海洋强国[8]。我们把维护海洋权益与维护国家根本利益紧密联系起来,重视海洋权利的维护[9]，从而需要加强海防建设。

1.要树立新时期的海洋防卫观念。具体来说，包括要转变海防的作用、内涵、海防的地域和空间观念[10]。就海防的作用而言,不仅包括保卫我国领土不被强敌从海上入侵还应该捍卫海洋权益和维护岛屿主权(如黄岩岛)；就海防的内涵而言,要在军事斗争形式的基础上,进行政治经济法律等全方位的综合斗争；而且今后海防的地域和空间概念也应该大大扩展，应将海上防御范围扩大至包括专属经济区在内的整个我国管辖海域。

2.要加强武装力量建设。强大的国家的海上实力有利于更好地行使《公约》规定的沿海国在专属经济区的管辖权,因此要加强海上实力建设。目前，我国周边海域充满了争议，这是不利于我国开发海洋的。因此我国应该增强国防、建设一支强大的海军。

3.军队应该积极参与海洋执法工作。要减少甚至杜绝军事测量活动，需时时监测，发现有该类活动时，需要军队及时采取相关法律措施。国家必须重视海洋执法工作来维护国家海洋权益。其中军队由于是维护国家利益的重要保障，因而应该积极参与海洋执法工作，这样才能有效地巩固海防,全面维护国家的海洋利益[11]。

(二)完善国内立法，强化对专属经济区军事测量活动的管辖权

1.制定出台《非沿海国军事测量活动管制法》。对立法的宗旨和目的进行明确规定；对“军事测量”活动做出定义，即“军事测量”活动指在海洋进行的用于军事目的海洋数据搜集活动；明确规定我国的“事前许可制度”，即规定：非沿海国船舶进入我国的专属经济区，非经我国事前准许，不得进行任何以军事为目的的测量活动；规定我国对非沿海国“军事测量”活动的管辖权，即规定非沿海国船舶在进入我国专属经济区进行“军事测量”应该接受我国国内法律、法规等的管辖；以及规定争端解决的外交谈判等机制。

2.修改我国的《专属经济区和大陆架法》，该法全文只有共16条，只是宽泛的提到了我国对海洋科学研究和海洋环境保护拥有的主权权利，但对国际实践中经常出现的、与国家主权和海洋环境保护密切相关的军事测量问题并无规定。因而笔者认为在修改本法时要加入我国对非沿海国军事测量的管辖权的明确规定。

3.制定《海洋执法法》。国家海上管辖权是国家主权不可分割的一部分，因此从维护国家主权的角度我国应该加强海上执法，有必要制定出台《海洋执法法》。本法应该以维护我国海洋权益、确保海洋安全稳定为立法目的，构建包括海上警卫部队在内的多元化海上执法队伍；规定我国拥有的管辖权，当发现外国舰机没有得到我国同意在我国专属经济区进行演习、测量、侦察等军事活动时，我国可采取跟踪监视、提出警告、进行紧追、登临、检查、罚款、扣押等措施。

(三)积极采取国际合作、参与国际立法

1.应适时联合相同利益国家推动《公约》修订，在修正案中加入限制外国军事活动的内容。具体来说，包括重申以和平为目的利用海洋，明确规定沿海国对专属经济区内军事活动的管辖权以及事先同意原则以及界定海洋科学研究、水文测量以及军事测量活动的定义等。美国是海洋强国，一直维护其海上霸权，并且不加入《公约》，但是当世界上大多数国家都广泛地遵守《条约》以及进行国际实践时，那么《公约》中的规定将会成为国际习惯，从而有可能约束美国在他国专属经济区的军事活动。

2.发起缔结双边或多边条约协定,以应对此类事件再次发生，弥补《公约》的不足[12]。中国可以发起国际双边或多边会议，共同缔结条约或协定,在条约中明确规定军事测量活动的定义及其性质、对沿海国可能产生的包括威胁国家安全在内的影响、沿海国的国内管辖权以及事先同意原则等，从而先在双边的立场上维护我国的国家主权和海洋权益，然后随着国际实践的发展形成习惯国际法从而有可能约束美国从事类似的军事行为。

(四)依赖外交谈判机制

国际争端的解决目前国际上常用的有军事、法律和外交谈判手段。其中外交谈判是国际实践中的主要方式：和平是当今世界的主流，当代国际法的基本准则之一是和平解决国际争端原则，因此有大国担当的中国并不首选军事手段[13]；另外法律手段也不能解决此类争端，美国不是《公约》的缔约国,它为了不获得对自己不利的裁决可以不将争端提交国际法院，所以最好的方式是外交谈判。但外交谈判也有局限性，因为谈判的方式、结果等依赖于谈判当事国的实力，所以也并不一定是完全绝对公平的，这必然给我国的外交工作带来不便。

总地来说，中国在未来的国际争端的解决中，要进一步运用法律的武器，强化我国的立场，灵活使用外交谈判手段，更好的解决国际争端，维护我国国家权益[14]；但当各种手段已经穷尽之后，为了维护我国的国家海洋安全，我国应保留单方行动的权利。

五、结语

非沿海国在沿海国专属经济区内的军事测量活动的性质是军事性的而不是和平性的，因而在国际实践中各沿海国对此类军事活动都是予以警惕和管制的；然而诸如美国之类的海洋强国则在一定程度上并不遵守沿海国相关国内法律法规，使得国与国之间的诸如“水下潜水器事件”之类的冲突时有发生。当沿海国寄希望于《公约》时，却发现其对于军事测量活动的规定是模糊的。另外，由于诸如美国之类的有关国家的并未批准《公约》，因而国际实践中非沿海国的此类活动也得不到国际法的规制，从而严重影响了沿海国海洋权益和国家主权，甚至对世界和平造成了威胁。笔者明晰了军事测量活动的性质，并从国家海洋安全的角度阐述了军事测量活动对我国国家安全的威胁，进而提出了参与国际法的制定和修改、加强海防建设以及完善国内相关立法等各层面的对策，希望能对规制非沿海国军事测量、维护我国海洋权益和国家安全有所启发。

[1] 会议编写组．第三次国家海洋法会议正式纪录[M]．北京：海洋出版社，1992：102-106．

[2] 金永明．海洋问题专论(第一卷)[M]．北京：海洋出版社，2011：86-88．

[3] [美]劳尔·皮特．维护航行安全和自由：在中国的专属经济区执行军事活动的权利[N]．中国国际法日报，2010-03-21(22).

[4] 习近平．坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路——在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话[N/OL].新华网，2014-04-15．

[5] 谷树忠，姚予龙．国家资源安全及其系统分析[J]．中国人口·资源与环境，2006，(7):4-5．

[6] 张雪．专属经济区军事测量活动法律问题研究[J]．三峡大学学报(人文社会科学版)，2014,(3):9-10．

[7] 张海文．《联合海洋法公约》释义集[M]．北京：海洋出版社，2006：163-164．

[8] 邹立刚．论国家对专属经济区内外国平时军事活动的规制权[J]．中国法学，2012，(6)：21-22．

[9] [波兰]巴克则．在第三世界国家的专属经济区进行军事活动[J]．海洋发展和国际法报，1988，(9)：43-44．

[10] 于耀东．和平时期在他国专属经济区从事军事活动的法律分析[J]．海大法律评论，2009，(9):6-7．

[11] 谢豪生．我国海防面临的安全威胁与加强海防建设的战略性思考[J]．国防建设贯彻落实科学发展观研究，2009，(12)：3-4．

[12] 刘振环．维护海洋权益加强海防建设[J]．海洋法苑，2006，(8)：9-10．

[13] 郑雷．论中国对专属经济区内他国军事活动的法律立场——以无瑕号事件为视角[J]．法学家，2011，(1)：17-18．

[14] 张锋茹．专属经济区非沿海国军事活动的法律问题[D]．华东政法大学，2011：36-38．

〔责任编辑：张 毫〕

论点摘编

论司法调解制度的功能超负

钱大军、刘明奎在《学术交流》2017年第2期撰文指出，司法调解是党和国家一直倚重，并充分地发挥其功能的纠纷解决与政治合法性生产的制度。但是，面对新的社会现实，该制度功能逐渐萎缩，已不能应付大量形态各异的纠纷。司法决策的惯性心理赋予其超出本身能力的预期，这种预期一方面基于对司法调解制度功能的盲目信任：近期的司法调解政策在制度设计时，就预设了超过司法调解本身的制度功能——将纠纷解决与维护社会稳定都寄希望于司法调解并强制性地推动司法调解解纷方式的应用，造成了司法调解的表面“繁荣”而实际上乱象滋生；另一方面因为司法调解运用知识的匮乏，无形中助长了对于司法调解功能的盲信。同时由于调解制度设计的缺陷，使得司法调解本应该发挥的纠纷解决功能没有得到实现——即超越了司法调解政策的制度设计所能承载的功能，更别说超负的功能了。近年来，并不理想的司法调解实践说明司法政策的确立必须符合司法制度本身的逻辑。应该做到以理性的态度对待调解政策，探寻与掌握司法调解的逻辑要求，建立科学的考评和激励机制。司法调解制度的科学定位应立基于其功能限度。只有掌握了司法调解的知识与规律，合理地预期司法调解的功能范围，才能确立理性的司法调解政策。

(屈海燕 摘)

2017-01-18

中央高校基本科研业务费项目“国家安全视角下中国海洋安全与海洋权益的法律保障研究”(HEUCFZ1611)；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“极地通航法律问题研究”(16FXB01)

刘艺(1992-)，女，湖北孝感人，硕士研究生,从事海商法、国际法研究。

D90

A

1000-8284(2017)03-0094-06

国家安全研究 刘艺,袁雪.运用我国专属经济区内军事测量活动管辖权的对策 ——以海洋安全为视角[J].知与行,2017,(3):94-99.