海上临检拿捕法律问题研究

辛柏春

(黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)

海上临检拿捕法律问题研究

辛柏春

(黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)

海上临检拿捕行动是军舰、军用飞机和经正式授权并有清楚标志可以识别的为政府服务的其他船舶或飞机，对于在公海上违反国际法或在沿海国管辖海域违反其相关国内法并试图逃逸的外国商船，进行追赶、登临检查并在确认其违法行为后进行逮捕的行为。临检和紧追是国家某种管辖权在公海上实施或实现的两种措施。按照习惯国际法，通常由军舰或经过授权的政府公务船舶来行使[1]。因此，军舰在海上所享有的临检权和紧追权是海上临检拿捕行动的国际法基础。1982年《联合国海洋法公约》的第110条和第111条确立了现代国际法上临检权和紧追权的法律根据、条件及范围。海上临检拿捕的主体只能是国家，海上临检拿捕行动，当然是代表国家采取的行动。海上临检拿捕行动必须尽量审慎进行，并且应严格按照法律规则采取行动。

海上临检拿捕；临检权；紧追权

一、海上临检拿捕行动的国际法基础

(一) 临检权和紧追权的产生与发展

海上临检拿捕行动是军舰、军用飞机和经正式授权并有清楚标志可以识别的为政府服务的其他船舶或飞机，对于在公海上违反国际法或在沿海国管辖海域违反其相关国内法并试图逃逸的外国商船，进行追赶、登临检查并在确认其违法行为后进行逮捕的行为。临检和紧追是国家某种管辖权在公海上实施或实现的两种措施。按照习惯国际法，通常由军舰或经过授权的政府公务船舶来行使。因此，军舰在海上所享有的临检权和紧追权是海上临检拿捕行动的国际法基础。沿海国军舰在其享有管辖权的海域或者公海上行使临检权和紧追权，已有一个多世纪的历史。

所谓临检权，又称登临权，是指国际法赋予军舰的一种权力，根据这种权力，军舰可以对可能从事国际犯罪或其他国际违法行为的船舶进行检查。军舰在海上行使临检权最早是与禁止贩卖奴隶有关的。早在19世纪初，就确立了禁止赎卖奴隶的国际法规则，到19世纪中叶，出现了对于持有特别逮捕令的军舰有权搜索、扣留悬挂缔约国旗帜的可疑商船并将其送交审判的国际立法。1896年的《禁止奴隶贩卖总议定书》规定，军舰对于在指定区域有贩卖奴隶嫌疑的商船享有一定限制的临检权，但该总议定书的主要内容被1919年的《圣日耳曼条约》废除。在这之后，1926年和1956年的《禁奴公约》都没有规定军舰可以行使临检权。二战以后，随着国际实践的不断发展，临检权被国际公约所确认。1958年联合国第一次海洋法会议通过的《公海公约》第22条规定，军舰对于可能从事海盗行为、奴隶贩卖的商船以及虽悬挂某一外国旗帜或拒绝展示其旗帜，而事实上与该军舰属于同一国籍的商船，有权进行登临检查。1982年《联合国海洋法公约》的第110条在继承《公海公约》第22条规定的基础上，又扩大了两种军舰行使临检权的范围，即船舶无国籍和进行非法广播。由此也确立了现代国际法上临检权的法律根据、条件及范围。

紧追权是指，沿海国根据国际法享有的对违反其法律规章并从其有管辖权的海域驶往公海的外国商船进行追赶并予以拿捕的权力。紧追权的产生，可以说来源于英美普通法上的即追权。按照英美普通法，从国家属地管辖权引申而来的即追权，意指引起追逐的事件发生之后立即开始追逐的权力。早在19世纪上半叶，就出现了国家行使紧追权的国际实践。到1930年海牙国际法编纂会议时，紧追权已成为世界上绝大多数国家承认的国际习惯法。在1958年的《公海公约》中，紧追权得到确认，成为国际条约法规则，而且公约将沿海国行使紧追权的范围扩大到毗连区。1982年的《联合国海洋法公约》第111条进一步明确并发展了紧追权的法律规则，将其适用范围扩大到了群岛水域、专属经济区及大陆架，包括大陆架上人工岛屿和设施的安全水域内，而且公约还对沿海国行使紧追权的条件、形式及其终止等做了详细规定。

根据上述沿海国行使临检权和紧追权的历史发展来看，临检权和紧追权在国际法上的确立以及法律规则的逐步形成和适用范围的逐渐扩大，是沿海国维护国家主权和海洋权益的现实需要，是国际社会对于发生在公海及沿海国管辖海域的国际犯罪以及其他违反国际法行为行使管辖权的客观要求，是国际法赋予国家的主权权利。

(二)海上管辖权与陆上管辖权的区别

如前所述，临检权和紧追权其本质上是国家的海上管辖权，因此，正确认识和理解海上管辖权与陆上管辖权的不同，具有重要意义。

1.海洋与陆地的法律地位不同。世界上的陆地，除南极和大洋中的不适合人类生存的岛屿等少数地区外，基本上已经被各个国家占领，隶属国家领土的一部分，处于各国主权管辖之下。而海洋的法律地位则复杂多了，各个海域的法律地位和制度都有所区别。海洋中既有沿海国或群岛国拥有主权的内水、领海和群岛水域，也有任何国家都没有管辖与控制权利的公海，还有虽然属于国家管辖范围但并不构成国家领土组成部分的毗连区、专属经济区和大陆架。沿海国在毗连区、专属经济区和大陆架这类海域的权利性质并不是主权，而是主权权利和对特定事项的管辖权。即使是在国家具有主权的领海和群岛水域，其主权也要受到他国的无害通过权、群岛海道通过权及过境通行权的很多限制，而并非像在陆地上那样是完全的、自主的、排他的行使权利。据此，登临权只能在国家没有管辖权的公海上行使；而紧追权既可以从国家享有主权的内水、领海和群岛水域开始行使，又可以从国家只对特定事项具有管辖权的毗连区、专属经济区和大陆架开始行使，并且可以延续到公海。

2.海上管辖权与陆上管辖权的对象不同。从事海上活动的当然主要是船舶，因此船舶及其上的人和物也当然是海上管辖权的主要对象。船舶具有不同于陆上交通工具的明显特征，是一个独特的法律客体，曾长期被视为船旗国的“浮动领土”或“浮动岛屿”，而当其位于他国海域内时，则是一块法律上的“飞地”[2]735。虽然船舶领土化的主张早已被大多数国际法学者否定，但当船舶位于公海上时，该主张还是具有一定的参考价值的。而陆上管辖权的对象则包括一个国家领土范围内的一切人、事、物，除非其享有外交特权与豁免。

二、海上临检拿捕行动的国际法规则与实践

(一) 临检权的国际法规则与实践

我们知道，公海法律制度的基础是公海自由原则，而军舰行使临检权是公海自由原则的一种例外。军舰如果确认商船存在有关违法行为，可以对该船加以逮捕，可见，军舰在公海上临检拿捕外国商船的情形是有条件的。1958年《公海公约》第22条明确规定：“除条约授权的干涉行为外，军舰在公海上遇到外国商船，非有合理根据认为有下列嫌疑，不得登临该船：(a)该船从事海盗行为；(b)该船从事奴隶贩卖；(c)该船虽悬挂外国旗帜或拒不展示其旗帜，而事实上却与该军舰属同一国籍。”此外，在《奥本海国际法》中主张，军舰可以逮捕未经授权而悬挂该国旗帜的外国船舶，并将他带到军舰所属国的港口惩罚，并认为这是一个习惯法规则[3]。在上述第一种和第二种情况下，海盗和赎卖奴隶都被公认为是国际犯罪，因此任何国家都具有管辖权；在第三种情况下，军舰实际上是对本国船舶行使属人管辖权。1982年《联合国海洋法公约》在《公海公约》的基础上，其第110条又新增加了两种可以行使临检权的情形，即该船从事未经许可的广播和该船没有国籍。所谓在公海从事未经许可的非法广播，是指船舶或其他设施违反国际规章在公海上播送旨在使公众收听或收看的无线电传音或电视广播，但遇难呼号的广播不在此列。按照公约第109条规定，对此种违法行为享有管辖权的国家包括船旗国、设施登记国、广播人所属国、可以收到此种非法广播的国家和得到许可的无线电通信受到干扰的国家。这些国家的军舰可以行使临检权，逮捕从事非法广播的船舶和人员，并可以扣押广播器件。按照公约第90条规定，国家是公海航行权的主体，因此，只有具备一国国籍，船舶在公海上才有航行权。无国籍船舶在公海上航行是属于严重干扰公海正常秩序的行为。船舶所悬挂的旗帜是船舶国籍的表面证据，因此，军舰在公海上有权要求商船展示其旗帜，并可以进一步要求其停船进行登临和检查其文件，进而查明其国籍。但若船舶已经展示了旗帜，则军舰仅为证实旗帜就进行检查是不允许的[2]803。

在《联合国海洋法公约》规定的行使临检权的情形之外，一些国家之间为了某种目的，缔结条约在互惠原则下赋予缔约国临检拿捕彼此商船的权力。1884年缔结的《国际保护海底电缆公约》允许缔约国的军舰拦截违反条约规定嫌疑的一切国家的商船，并查明其国籍。但是，以自卫为理由在和平时期干涉外国商船的航行自由是缺乏法律根据的[4]245。1956年联合国国际法委员会在其《国际法委员会年鉴》中针对《公海公约》第22条说：“当一艘船舶被怀疑将从事对另一国家的安全造成紧急危险的敌对行动时，是否应当承认该国军舰登临该船的权利是一个问题。委员会认为包括这样一个条款为不智之举，因为‘紧急危险’和‘敌对行动’这样的用语含糊不清，将导致被滥用。”在国际实践中，在阿尔及利亚民族解放战争期间，法国曾宣布在离阿尔及利亚海岸20到50海里处对100吨以下的外国商船进行检查。此举被大多数国家斥为非法[2]805-806。

根据国际法规则，军舰行使临检权必须尽量审慎进行。如果登临检查后，没有根据证明商船存在嫌疑，即被登临的船舶没有违反国际法的任何行为，则军舰所属国应当对该船舶因此可能遭受的任何损失或损害加以赔偿。1993年的“银河号”事件就是一起美国军舰滥用临检权的典型案件。“银河号”是中国广州远洋运输公司的一艘集装箱货轮。该船于1993年7月7日装载各种文具用品、金属及机械零件等货物从天津新港起航。1993年7月23日美国政府宣称“银河号”载有输往伊朗的可以制造化学武器的原料，并派遣军舰对“银河号”进行追踪，美国飞机也时而在天空进行侦察和骚扰。与此同时，迫于美国政府的压力和影响，一些国家拒绝“银河号”进港装卸货物。为了用事实向国际社会揭开真相，经中国政府提议，1993年8月28日到9月4日中国、沙特阿拉伯和美国三方在达曼港对“银河号”所载货物进行了检查，并没有发现美国所说的化学原料。至此，“银河号”事件终于揭开真相。在该案中，美国军舰对我国“银河号”航行自由的干涉是没有法律根据的。首先，“银河号”没有进行国际法规定的军舰可以行使临检权的五种活动或活动的嫌疑。其次，1993年的《禁止化学武器公约》要求缔约国控制上述两种化学品的转让，但并没有授予缔约国军舰相互登临检查其他缔约国商船的权利。美国这一违反国际法的行为不仅给“银河号”及其船员，以及中远公司造成重大损失，而且直接侵犯了作为“银河号”船旗国的中国的权利，因此，应当承担国际法上的国家责任[5]。

(二)紧追权的国际法规则与实践

假若沿海国当局已经在其具有管辖权的内海、领海、毗连区、专属经济区或群岛水域对违法的外国商船开始行使权力，但该外国船舶企图逃逸，或假如其不逃逸，沿海国当局就已经开始对其实施了管辖行为，那么沿海国当局是否可以追赶该逃逸的外国船舶直至公海哪？很显然，为了确保沿海国的管辖权能够得到有效实现，在此情况下应当允许其进行追赶。而这就是紧追权存在的理由[4]246。

按照《联合国海洋法公约》第111条规定，沿海国行使紧追权要满足下述条件：

1.沿海国主管当局要有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时,才可对该外国船舶进行紧追。而且，此项追逐需在外国船舶或其小艇之一在沿海国的内水、群岛水域、领海或毗连区内时开始。当外国船舶在领海或毗连区内接获停驶命令时, 并不要求发出命令的船舶也必须在领海或毗连区内。如果外国船舶是在第33条所规定的毗连区内,追逐只有在设立该区所保护的权利遭到侵犯的情形下才可进行。对于在专属经济区内或在大陆架上,包括大陆架上设施周围的安全地带内,违反沿海国按照本公约适用于专属经济区或大陆架包括这种安全地带的法律和规章的行为,应比照适用紧追权。应当注意的是，当外国船舶处在沿海国的内水、群岛水域或领海中时，不论其违反沿海国的哪种法律，沿海国都享有紧追权。

2.追逐应在有关船舶逃避登临和检查后立即开始。即紧追应在发现违法行为后马上开始，沿海国不得根据外国船旗在数天之前，甚至数周数月之前所从事的违法行为而对其行使紧追权。因为，紧追权实际上是沿海国的管辖权临时延伸至公海，所以追逐必须是在其有管辖权的海域范围内就已经开始了。这里的“开始”包含两层含义：首先，要求开始此项追逐时，外国船舶必须位于沿海国具有管辖权的海域内。对外国船舶位置的要求，既包括其本身在沿海国的管辖海域内，也包括其小艇之一或作为一队进行活动而以被追逐的船舶为母船的其他船艇是在沿海国的管辖海域内。至于行使紧追权并发出停驶命令的沿海国船舶的位置则不必也在其管辖海域范围内。其次，要求追逐只有在外国船舶视听所及的距离内发出视觉或听觉的停驶信号后，才可开始。要求有视觉或听觉信号的原因是，无线电信号在任何距离内都可以发出。

3.紧追权只能由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。如果是由飞机进行紧追，飞机发出要求商船停驶命令后，除非飞机自身能够逮捕该船舶，否则需飞机自身积极追逐商船直至其所召唤的沿海国船舶或另一飞机前来接替追逐为止。如果飞机仅仅是发现商船违法或有违法嫌疑，但该飞机自身或接替它无间断地进行追逐的其他飞机或船舶既并未命令该商船停驶也未进行追逐，则得以此为理由在领海以外逮捕该商船。

4.紧追连续进行，不能中断，只有这样才可以在沿海国管辖海域范围以外连续追赶。紧追的连续性并不因为一艘船舶接替另一艘船舶进行追逐而被认为中断；飞机与船舶之间的接替追逐也是可以的。紧追在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时应当立即终止，但追逐可以从沿海国管辖海域持续到公海及他国的专属经济区和毗连区内。至于紧追是否可以在被追逐船舶从他国领海内出来后恢复进行，《联合国海洋法公约》并没有做出明确规定，实践中各国的做法也不尽一致。

5.在追逐过程中应尽量不要使用武力手段。虽然在拿捕有违法嫌疑的外国船舶时可以使用武力，但必须符合必要性与合理性的原则。首先，使用武力只能是最后的方法，只有在已经充分使用了其他手段后仍不能控制该船时，才可以正当的使用武力。其次，在必须使用武力时，应按照人道主义原则的要求，根据当时的具体情况采取合理的和成比例的原则来使用。一般应先使用空炮加以威慑，当未产生实际效果后再使用小口径的武器进行实弹射击。除非被追逐船舶进行还击，不得对其猛烈射击[2]1072。在一国管辖范围内被逮捕并被押解到该国港口以便主管当局审问的船舶,不得仅以其在航行中由于情况需要而曾被押解通过专属经济区的或公海的一部分为理由而要求释放。在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于可能因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。

沿海国在行使紧追权时必须符合上述条件，否则就是不合法的并应承担赔偿责任。在这方面，典型的案例之一就是1999年联合国国际海洋法法庭审理的“塞加号案”。 “塞加号”是一艘悬挂圣文森特和格林纳丁斯旗帜的油轮。1997年10月27日，“塞加号”在几内亚的专属经济区内向三艘渔船供应燃油。第二天早晨，当“塞加号”准备离开几内亚专属经济区时，几内亚海关巡逻艇对其进行追逐，并在塞拉利昂的专属经济区内将其逮捕。几内亚海关巡逻艇在追逐过程中使用了机关枪，并导致两名船员受伤。1998年2月20日，双方达成协议，请求联合国国际海洋法法庭对“塞加号”案件的实质问题做出判决。法庭经过审理后认为，几内亚对“塞加号”的紧追及逮捕行为不符合国际法的相关规则，应当对“塞加号”所受损害承担赔偿责任。主要理由包括：首先，几内亚海关巡逻艇对“塞加号”的紧追开始于其专属经济区，但却指控“塞加号”违反其海关法。根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国的海关法可以适用于其毗连区，但不能适用于专属经济区，所以，几内亚依据海关法在其专属经济区内开始紧追并扣押该船是没有法律根据的。其次，几内亚没有任何证据证明其开始紧追前发出过任何视、听信号，因此不符合《联合国海洋法公约》关于紧追开始的条件。最后，几内亚海关巡逻艇在追逐过程中对“塞加号”不必要和不合理地使用了武力。国际法要求武力的使用在每一案件的具体情况中应当是合理的和成比例的。本案中，“塞加号”受到追逐时几内亚海关人员本可轻易地登上该船，相反，巡逻艇未发出任何信号和警告就使用实弹射击该船，这按照国际法和国际实践是不可原谅的[6]。

三、海上临检拿捕行动应注意的问题

(一)海上临检拿捕行动的适用范围

如前所述，海上临检拿捕行动是国家管辖权的体现，其国际法依据是《联合国海洋法公约》规定的临检权和紧追权。在现实中，沿海国在海上采取临检拿捕行动的原因或名义是多种多样的。有的是为了维护国家主权及军事安全、防止中立国资助敌对国家、惩罚交战国、军事禁运等原因，也有的是出于经济制裁、维护某一特定集团的利益、保护海洋环境、保护海洋资源等目的。但不论沿海国从什么角度出发采取海上临检拿捕行动，其行动都必须符合《联合国海洋法公约》第110条规定的五种行使临检权的情形。

沿海国采取海上临检拿捕行动的范围，涉及该行动的主体范围和对象范围等方面。首先，海上临检拿捕的主体只能是国家。海上临检拿捕除极少数情况是对国籍不明或无国籍的海盗船及武器走私船所采取的行动外，大多数均发生在国家与国家之间，即当事者主体分属于不同的国家。军舰海上临检拿捕行动，当然是代表国家采取的行动，海关等其他船舶也是为政府服务的。在此种情况下，约束当事主体行为和确定事件合法与否的标准只能是国际法。但是，如果是对沿海国本国的船舶在海上的违法嫌疑进行强制性检查，或迫使其听从命令而采取行动时，则不属于国际法上临检权和紧追权的适用情形，当然不受国际法上有关临检拿捕规则的约束。其次，海上临检拿捕的对象范围，即被临检拿捕的船舶可以包括一切外国商船。这里要强调的是，海上临检拿捕的对象，一不包括外国的军舰；二不包括本国的商船。海上临检拿捕行动的实施，可以在战争时期也可以在和平时期。从实际情况来看，大量的临检拿捕行动是在战时的，两伊战争和海湾战争期间的情况就是典型，其采取临检拿捕行动的数量和强度要远远超过平时。在和平时期，虽然海上临检拿捕的数量远不如战时，但也时有发生，而且其发生的海域要更为广泛，涉及的国家也比较多，事件发生还往往具有一定的突发性和复杂性。

(二)海上临检拿捕行动应审慎进行

海上临检拿捕行动必须尽量审慎进行。根据行动方法和目的的不同，军舰对他国商船临检拿捕可分为以下几个行动阶段。

1.准备阶段。在进行海上临检拿捕行动前要做多方面的准备工作，主要包括预计将要在什么时间、什么海域、对什么目标进行临检拿捕，对同一时间可能过往的各类目标有一定的了解，对预定的重点临检拿捕的对象的情况有比较详细的掌握，并适时完成对执行临检拿捕行动任务的军舰的部署。

2.搜索追逐阶段。根据事先掌握的情况以及沿海国侦察监控系统传输过来的相关信息，负责临检拿捕任务的舰艇编队应快速驶往搜索海域，并充分利用编队的各种侦察监视手段，严密监视搜索水域的空中、水面、水下及陆岸的各种情况，利用有效的搜索方法，以尽快发现并识别目标。一旦确定追逐目标，舰艇编队应以最快的速度展开追逐行动。

3.登临检查阶段。舰艇编队追上并确定可疑船舶后应表明登临的意图。登临的意图可以用呼喊或“信号炮”(即鸣放一两响空炮)的方式向可疑船舶发出。若该船置之不理，则可发射实弹炮越过船头，直至最后使用武力。商船停驶后，军舰可派一名军官登船检查其文件，如果文件没有问题，则应在航海日志上作检查的记录。如果仍有怀疑，军舰可进一步派出登临检查小组在该船上进行检查。被登临船舶的船长和船员除打开锁闭的橱柜外，没有义务给予任何其他协助。检查应尽量审慎进行，不得损害船上的货物。如果一切正常，则军舰必须将已经移动的物品放回原处，并在航海日志上作检查的记录。如果在检查中发现违法行为或违禁物品，则可作为对其拿捕的直接证据。

4.命令其改变航向及拿捕阶段。如果嫌疑被证明，则军舰可以逮捕该船舶，并押送到有关的港口。具体怎样处置要根据不同的情况。对一般情况可以仅要求其改变目的港；对暂时无法查清情况的可以要求其到达指定的港口再行查处；对载有少量违法违禁货物的船舶，可以适当方式没收这些货物后予以放行；对载有大量违法违禁货物的船舶，则应予以逮捕，并命令其航行到指定港口予以扣押；对强行抗拒的船舶，首先要给予适当的警告或有限的惩罚，然后根据其违法违禁的具体情况，或命令其航行到指定港口听候处置，或予以当场逮捕。

[1] 何志鹏.国际法[M].北京：清华大学出版社，2014：231.

[2] [美]西伊.国际海洋法[M].牛津：克拉伦登出版社，1984：735.

[3] [英]詹宁斯，瓦茨.奥本海国际法[M].王铁崖，等，译. 北京：中国大百科全书出版社，1995：737.

[4] [英]布朗利.国际公法原理[M].曾令良，译. 北京：法律出版社，2003：245.

[5] 余民才.国际法专论[M].北京：中信出版社，2003：94-95.

[6] 吴慧.国际海洋法法庭研究[M].北京：海洋出版社，2002：217-245.

〔责任编辑：张 毫〕

2017-02-04

辛柏春 (1962-) ，男，黑龙江讷河人，教授，硕士研究生导师，从事国际法学研究。

D90

A

1000-8284(2017)03-0089-05

国家安全研究 辛柏春.海上临检拿捕法律问题研究[J].知与行,2017,(3):89-93.