国土系统事业单位项目经费内控制度探析

■ 王 莉

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100034）

国土系统事业单位项目经费内控制度探析

■ 王 莉

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100034）

国土资源系统所属单位财政拨款项目经费是单位资金来源的主体，项目经费管理情况复杂、难度大，存在一定的风险隐患，是内部控制建设的重中之重。国土资源系统单位建立项目经费内部控制的必要性：(1)保证项目经费管理的合法合规；(2)保障项目经费的使用绩效；(3)提高管理的水平和效率；(4)有效防止舞弊和腐败。国土资源系统单位项目经费管理主要包括项目预算编制、项目经费收支管理、项目委托业务费的政府采购及合同管理等诸多方面，这些方面是单位业务层面内部控制要求涉及的重点内容。

国土资源系统；事业单位；项目经费；内部控制

0 引言

财政部2013年印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》（以下简称《规范》），自2014年开始实施。《规范》规定，单位应建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。财政部2015年又印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），对行政事业单位内部控制建设提出了进一步的要求，要在2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。财政部2016年组织开展了行政事业单位内部控制基础性评价工作，对内部控制建设提出量化标准要求；2017年印发《行政事业单位内部控制报告管理制度》，要求按年度开展内部控制报告编报工作。随着行政事业单位内部控制管理制度体系的逐渐完善，对行政事业单位内部管理提出了更高要求。

近年来，国土资源系统管理和使用的财政资金总量越来越多，国家财政改革对资金预算管理的要求越来越细化、严格，国家审计的力度也越来越大、覆盖面越来越宽，如何在确保资金需求的前提下，不断提高资金的精细化、科学化管理水平，发挥好财政资金的经济效益、社会效益，是摆在我们面前的一个重要课题。对于国土资源系统所属单位而言，承担着地质及矿产资源调查、土地资源利用与保护等专项，财政拨款项目经费是单位资金来源的主体，且项目经费管理情况复杂、难度大，存在一定的风险隐患，是内部控制建设的重中之重。本文就建立国土资源系统事业单位项目经费管理的内部控制作初浅探讨。

1 国土资源系统单位项目经费内部控制的现状及问题

(1)对项目经费内部控制重视程度不够。国土资源系统所属单位承担的项目，是实现单位管理职能的重要依托,健全的项目经费管理的制度,是项目取得预期成果的重要抓手。项目经费管理涉及单位各业务部门和财务、人事等综合部门，需要单位全员参与。目前，一些单位领导和业务部门人员认为项目经费管理仅是财务部门事情，对建立项目经费管理内部控制制度缺乏积极性，甚至有抵触情绪，认为建立项目经费内部控制制度是对自己的约束,造成加强项目经费管理难以落到实处。单位主要领导对项目经费内部控制要足够重视，并亲自抓建设和实施，才能营造良好的内部环境，将内部控制管理工作落到实处。

(2)项目经费管理水平难以适应新形势。近年来，随着财政改革的进一步推进,对预算编制、预算执行、存量资金管理、会计核算、政府采购等方面出台了一系列新的制度规定，财政管理日趋精细化、规范化，对各单位的项目经费管理也提出了更高要求。国土资源系统一些单位的项目经费管理办法等内部管理制度未适时随之修订，没有把国家各项规定与单位项目经费管理实际相结合，项目经费的安全和有效使用缺乏制度保障。有的单位制订了较完善的项目经费管理制度，但制度执行不到位，缺乏有效监督，达不到预期效果。

(3)项目经费内部控制缺乏系统性。现阶段，国土资源系统很多单位尚未建立完善的项目经费内部控制方法和体系，没有合理的业务流程。有的单位项目经费管理的责任没有落实到各个环节、岗位，对项目经费管理的流程、重点缺乏系统的梳理，不能明确项目经费管理的重点和难点，出现问题难以落实管理责任；有的单位项目经费管理中审批与执行、授权与经办、记录与财金保管等岗位没有合法合理分离，违背了内部控制的制衡性原则；有的单位项目经费管理的业务操作流程控制不规范，项目经费支出的处理大多时候凭经验、依惯例，存在较大的风险隐患；有的单位项目经费管理信息分散，项目进展情况、经费支出状态分散在各个部门，单位领导、项目负责人难以及时了解项目管理相关信息，难以有效实施管理。

(4)项目经费管理缺乏预算的刚性约束。近年来对国土资源系统所属单位审计，披露问题多是项目经费管理中的问题，如：有的单位虚假编制项目预算，或在不同项目重复申请预算资金；有的单位项目预算下达后,不能按期编制预算落实方案，按预算推进项目的实施，预算执行进度缓慢；有的单位随意调整项目经费预算扩大开支范围、挪用项目资金，在项目中超预算列支津贴补贴等人员支出和管理性支出；有的单位未及时清理项目结余结转资金，造成项目资金闲置浪费；有的单位委托外单位承担的工作，需要拨付工作经费的,未签订合同和协议等。究其原因，主要是这些单位项目经费管理内部控制缺失，缺乏预算的刚性约束，不能及时发现和纠正项目预算执行中的问题和偏差。

2 国土资源系统单位建立项目经费内部控制的必要性

(1)保证项目经费管理的合法合规。目前国土资源系统单位还普遍存在重预算申请、轻经费管理的思想，对项目经费管理重视程度不够，存在虚编项目预算、违规支出项目资金等风险点。从制度约束而言，项目经费管理的规定较基本经费管理更加严格，有些项目有专门制订的专项经费管理办法，项目经费管理还要遵守政府采购、资产管理等相关规定；从管理的责任部门而言，单位项目经费管理需要各部门协同配合，又要责任分工明确，管理的难度大。建立项目经费内部控制的过程，就是对项目管理各个业务流程进行梳理，把各项制度规定固化到业务流程中，保证管理活动的合法合规。

(2)保障项目经费的使用绩效。项目经费的管理使用情况，是行政事业单位履行职责的重要手段，关系到提供公共服务的效率和效果。国家在财力有限的情况下，提高资金的使用绩效，积极消化存量资金，是稳增长的重要举措。近年来，国家加大了对存量资金的管理力度，要求积极消化存量资金，提高资金的使用绩效，并把预算执行情况与预算核定实行挂钩。这种形势下，国土资源系统各单位预算执行的压力较大，预算执行表面上是反映的支出情况，实际是项目经费管理水平的综合反映。预算执行情况取决于项目经费管理的内部控制水平，相关内部控制如能有效实施，项目预算执行就会较顺利，从而保障项目绩效目标的实现。

(3)提高管理的水平和效率。项目经费内部控制建设，是对国土资源系统单位项目管理业务流程的系统梳理和再造，可以进一步明确管理链条中各个部门和人员的岗位责任，优化业务流程，提高工作效率，提升单位管理的标准化、规范化水平。通过项目经费内部控制这个平台，可以将项目预算、核算、成果等项目管理信息进行整合，建立项目预算编制、预算执行、评价监督等业务环节的关联，形成项目管理的良性闭环，提高项目经费管理的整体水平。

(4)有效防止舞弊和腐败。项目经费的管理使用，是舞弊和腐败行为的高发区，项目经费支出涉及外单位和外部人员，均存在舞弊的风险。特别是项目中的委托业务费、劳务费等支出，发生金额较大，业务频度高，容易发生造假和套取资金行为。建立项目经费内部控制制度，需要对项目经费管理的业务流程进行风险梳理和排查，通过有针对的采取措施，把权力关进制度的笼子里，以此有效规避和防范风险，防止舞弊和腐败行为的发生。

3 国土资源系统单位项目经费管理内部控制的方法

(1)实行归口管理。国土资源系统单位项目经费管理往往带有较强的专业性，需要具备一定的专业性基础，可通过实行归口管理以提高管理效率；明确项目经费管理的归口管理部门，也是为了落实管理责任，确保各项管理措施能落到实处。对单位的各类项目要明确归口管理部门，对项目中的特定支出也可以进一步细化管理部门。如可以规定，各业务处室根据工作职责对承担的项目负总责，负责项目预算的执行进度、项目的完成绩效等；项目中的人员支出由单位人事归口管理；办公费、印刷费、招待费支出由单位办公室归口管理；物业费、水电费支出由单位后勤部门归口管理。对于项目管理，特别是要加强合同的归口管理，以合同规范资金收付、成果验收等各个环节，避免项目资金收支脱离监督形成“小金库”的风险。

(2)内部授权审批控制。坚持项目经费管理的决策权、执行权和监督权分离的机制。项目经费管理的第一责任人就是项目负责人，其对所承担项目经费的使用和管理负主要责任，应严格按照项目经费管理办法和批复的预算使用经费，自觉接受监督和检查，确保经费使用真实、有效和合理，对未按照有关办法执行的要承担经济和法律责任。对项目预算编制、项目大额资金支出等事项采取决策审批机制和会签制度，坚持集体决策制度，避免“一支笔”“一言堂”。

(3)对项目预算细化控制。对国土资源系统单位而言，应在编报年度单位预算的基础上，细化项目经费预算的管理，编制单位年度财务收支计划，建立以预算管理为主体，以资金管控为核心的管理体系。结合单位对项目经费的归口管理、内部授权审批相关规定，将批复项目预算进一步细化到具体部门和相关责任人员，落实预算执行、经费管理责任。细化预算控制，不仅支出要受预算制约，要把预算控制关口前移，支出进行事前审批，对借款、预付款占用资金也要纳入预算控制范围。

(4)严格落实会计控制。加强财务收支计划，厘清基本支出和项目支出的界线，严格按项目经费管理办法，准确归集反映项目支出，避免与项目无关支出列入项目支出，避免随意结转支出和调账。定期生成并按期向单位管理层报送项目预算执行情况，对重点支出进行控制，对超进度支出及时提出预警信息，避免无预算、超预算支出。加强会计基础工作，保证单位项目经费管理财务信息的真实、准确、完整、及时性，反映项目预算执行情况，为加强项目经费管理提供支持。

(5)建立信息沟通机制。项目预算、支出等管理信息的收集、处理和传递，直接影响项目经费管理内部控制的效率和效果，为内部控制的有效运行提供可靠保障。单位应依托信息系统，按规范要求录入和生成项目预算、项目实施方案、支出等项目经费管理相关信息，对项目经费实行全生命周期管理，让项目经费管理各个环节能及时使用信息，及时发现和控制项目经费管理中的风险。对项目经费管理相关信息，如预算落实方案、支出情况等，进行实时公开，接受监督。

4 国土资源系统单位项目经费管理内部控制的实施

国土资源系统单位项目经费管理包括项目预算编制、项目经费收支管理、项目委托业务费的政府采购及合同管理等诸多方面，这些方面也是单位业务层面内部控制要求涉及的内容。要做到对项目经费管理的全过程控制。

(1)项目预算编审。项目预算的编制要围绕业务规划和计划，为重点工作提供支撑，与单位履行职能和事业发展相协调。各单位要建立中长期管理框架，按要求编制三年支出规划，做实项目库，根据需要优化项目设置，择优安排项目预算，为项目预算实施打下良好基础。项目预算的审核，要建立事前评审机制，重点审核项目支出中的人员支出、委托业务费、设备购置等重点支出，审核相关支出与项目内容的对应性，从源头上避免项目经费被挤占和挪用。

(2)项目预算落实。根据批复的预算，单位要进一步落实项目实施方案，细化预算支出，可细化至各经济分类支出。尤其是行政事业单位要细化预算控制，分解预算指标，落实责任部门和人员，明确各项目及各项支出的责任主体。梳理本单位各项收支，做好财务收支计划，根据项目管理办法，合理划分人员支出、办公费、物业管理费等列支渠道、分摊比例，在项目预算制约下合理列支。

(3)项目预算执行。跟踪项目实施进度，及时统计项目预算执行情况，形成定期报告制度，分析存在问题，组织研究解决。严格执行项目经费审批制度，对于委托业务费、三公经费支出等实行事前前置审批流程，保证项目支出合法合规，与预算相符。重点加强对委托业务费、人员支出的管理，确保按预算支出。避免虚假支出风险，如利用劳务费、差旅费、会议费、实验费等套取现金，虚假票据，业务假包，特殊开支餐费、招待礼品费、出国费、会议费、交通费、燃油费、培训费、办公用品等，私设小金库等。委托业务费要履行政府采购程序，内部实行严格的合同管理，按合同支付项目资金。

(4)项目经费绩效评价。完成的项目及时进行结题验收，加强绩效考核，建立项目经费管理的奖惩机制，发现绩效不显著的项目要及时调整后续项目的安排。相关主管部门要建立所属单位项目经费管理的评价机制和信用记录，对于绩效评价差项目较多、项目经费管理中发生违规违纪问题的单位，限制其以后年度申请项目的资质或规模。加强项目的成果管理，公开成果以提高项目资金使用绩效，接受外部监督，形成推进项目经费科学管理的外生动力。

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[3] 吴雄标.行政事业单位内部控制相关问题分析及优化路径思考.[J].财会学习,2017(13):242-243.

[4] 王世元.深化改革 完善政策,全面提高国土资源财务工作服务保障能力[J].国土资源通讯,2012(22):12-19.

[5] 朱冬燕,黄金国,王双.地质事业单位内部控制问题及对策初探[J].中国国土资源经济,2017,30(5):69-72.

[6] 许红霞.对地质事业单位实施内部财务控制管理的探讨[J].中国国土资源经济,2012,25(8):47-49,56.

Analysis on the Internal Control System of Project funding in Institutions of Land and Resources

WANG Li
(Center for Human Resources Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

The project funding of financial allocation are the main funding source of the institutions of land and resources. The project funding management is complicated, difficult and risky, and it’s the top priority of the internal control system. It’s necessary to build the internal control system of project funding in the institutions of land and resources. Firstly, ensure the legal compliance of project funding management.Secondly, ensure the use performance of project funding. Thirdly, improve the management level and efficiency. Fourthly, effectively prevent fraud and corruption. The project funding management in institutions of land and resources system mainly includes the project budget preparation, revenue and expenditure management, government procurement and contract management of commissioned business expenses,which are the key contents of the internal control requirements of the institutions’ business.

land and resources system; institutions; project funding; internal control

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0067-03

2017-08-25，

2017-09-01

王莉（1975—），女，山东省新泰市人，国土资源部人力资源开发中心副处长，大学本科学历，主要从事财务管理研究。