“大湾区”的来龙去脉及浙江的谋划

□孙会娟

“大湾区”的来龙去脉及浙江的谋划

□孙会娟

浙江省第十四次党代会提出“谋划实施‘大湾区’建设行动纲要”战略部署，加强全省重点湾区互联互通，推进沿海大平台建设，大力发展湾区经济，高水平谱写实现“两个一百年”奋斗目标的浙江篇章。然而，“大湾区”建设并不是平地一声雷的激情，也不是镜花水月的臆想，更不是另起炉灶的改革，而是有着深刻的历史渊源、发展根基和现实意义的时代要求。

内涵解读

“湾区”一词多用于描述围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，而衍生的经济效应则称之为“湾区经济”。学者们对“湾区”“湾区经济”的定义并没有统一的认识，但一致认为湾区应具备超级大港、所在区域的创新高地、金融功能发达和交通枢纽便利等几大要素。湾区经济也不仅是有限湾区内的经济活动，更是借助湾区龙头作用与周边经济腹地互动以及与海外资金、文化、信息等要素互动而形成的发展模式。

浙江“大湾区”包括六大重点湾区：杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾和瓯江口，覆盖杭甬温三大都市区，拥有杭州湾新区、大江东产业集聚区、瓯江口产业集聚区、台州湾产业集聚区、舟山江海联运服务中心、义甬舟开放大通道等引领经济增长的重大产业平台。杭州湾是全国第二大湾区、全国唯一河口型海湾、钱塘江入海口，地处长三角洲南翼黄金区域，经济总量约占全省六成，集中了全省8个国家级高新区中的6个，高新技术产业产值占全省约75%，在全省经济发展中举足轻重，是世界六大城市群的重要一翼。

演进轨迹

浙江作为长三角洲的重要城市之一，过往的研究多基于长三角区域合作理论，单独的“湾区”理论在浙江省的探索是近几年才兴起的。而浙江“大湾区”的提出更是经历了漫长的过程，“大湾区”概念早期以经济带、港口群、都市圈等形式出现，如长江经济带、长三角城市群、宁波舟山港、杭州都市圈等。

2000年以后，大量学者开展了长三角城市群、环杭州湾、杭州都市圈、沿海经济带等研究工作，并取得一定成果。在官方文件中，2003年《浙江省环杭州湾产业带发展规划》标志着环杭州湾区域发展已经从原先各自为政，演变为由政府统一规划区域产业发展战略。2004年《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展规划》，将环杭州湾地区城市群建设形成“三、三、四、六”的总体框架。2015年台州市四届四次党代会报告，在浙江省地方政府报告中首次提出“发展湾区经济”，2016年省“十三五”规划用专门章节对“发展湾区经济”进行了陈述，2017年省第十四次党代会提出“谋划实施‘大湾区’建设”，至此“大湾区”建设正式开启。

思路谋划

浙江“大湾区”建设并不是另起炉灶，而是杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区、环杭州湾产业规划、浙江融入“一带一路”战略等现行体系的深化与完善。因而，“大湾区”建设关键在于解决三个难题：一是如何帮助相邻地区破解经济发展“操之过急”与经济合作“难以深化”的难题？二是如何打造东南沿海湾区经济的战略腹地，真正实现海陆联动？三是如何处理有限的资源环境承载力与长期发展过程的矛盾，特别是“大湾区”可开发土地资源的相对有限性？

优化合作组织建设。合作组织至少包括三个内容：议政机构、民间团体和共同基金。议政机构：在打通长三角城市经济协调会、杭州都市圈联席会议、浙江经济合作区联席会议等现有区域协调机制基础上，设立大湾区协调机构，争取大湾区合作事务更大的自主权，推进合作、协调冲突和利益分配。民间团体：提升行业组织在大湾区建设中的地位、作用，确保政策落地符合各方要求，以得到多方的支持。共同基金：建立区域发展共同基金，大湾区范围内地方政府从财政收入中拔出等比例资金作为共同经费，用于经常性开支、大项目前期启动建设和协助需要帮助的地区或企业等。

构建合作行动框架。推进、实施全面的合作行动框架应抓好四点：规划先行、环境整治、产业优化、生活配套。规划先行：由省政府有关部门牵头，各地参与，对“大湾区”进行专题规划，制定一系列建设规划和行动方案；环境整治：重视遗留环境问题的解决，突出小城镇综合整治、运河文化带等工作，要求沿湾城市合作共担生态环境责任；产业优化：以传统产业转型升级为契机，深化区域产业布局，避免地区产业的同质化竞争，鼓励新兴产业和未来产业的发展；生活配套：以便捷的交通网为基础，打造优质居住环境，试行社会服务制度创新。

明确合作重点。“大湾区”建设应突出至少三方面的合作重点：一是做好制度安排。共建湾区的关键还是解决区域间经济利益、政策、法规的协调问题，建议制度先行先试、重点突破，探索推进主要合作区域和领域的体制机制创新，以点带面深化合作。深化杭州都市圈建设中柯桥审批制度改革试点的成功，就具有一定的代表性。二是落实基础设施重大项目。道路交通是湾区连接的纽带，如何实现基础设施与其他产业的协同发展，培育利益共享的产业价值链，同时加快向全球价值链高端迈进，打造具有国际竞争力的现代产业先导区，构建公共服务、就业、消费等均衡发展的生态系统是当前合作的重点任务之一。三是重视区域创新系统建设。深化政府、企业、科研机构共同合作，新昌县探索“企业出题出科研经费、高校出研究生团队、政府出科技计划支持”的产学研合作模式，有较强的学习意义。此外，在产业簇群集中的专业镇建设行业技术创新中心，推进科技中介服务体系建设，创新金融服务支撑，逐步建立以企业为主体的区域创新体系。

实施“走出去”货源开发战略。建立专门的港口腹地拓展协调机构，机构由省政府牵头，港口局、口岸办、铁路部门、港口企业、物流企业等各方代表共同参与，主要负责解决在腹地拓展中存在的各种矛盾问题。此外，为提升“大湾区”整体的揽货能力，专业的服务团队建设必不可少，建议以宁波-舟山港人员为主体，联合相关企业人员，组织成立港口经济腹地拓展专业队伍，进一步加强与内陆地区的政府部门、商会、骨干企业合作，建立良好的互动关系，对意向腹地进行充分的市场调研，深入市场宣传与推介带动港航物流企业积极进军内陆。

提升港口群的整体合力。港航联盟、港际联盟是第四代港口功能的重要特征，生产特性是整合性物流，因而提升港口群整体合力，一要建立港航港际联盟，二要促进各港口的产业分工协作。以舟山江海联运中心和全省通用航空产业布局为契机，大力推进港航港际联盟建立，开展产业链、物流链上下游的联盟合作，促进资本、业务、信息等资源的自由流动。构建大宗商品交易平台、海陆联动集疏运网络、金融和信息支撑系统，建立集装箱市场价格联动机制，推动宁波-舟山港成为综合运输系统的“神经中枢”。建议把杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾和瓯江口等港口整合为一个分工不同的有机群，通过鲜明的职能分工体系，形成一个“广域港湾”，从而有效地解决“大湾区”内竞争问题，将各港口的竞争力转换成整体合力。

营造开放多元的文化氛围。一是增强人员往来。制造更多工作机会，提高人员区域间的流动效率，便利通勤劳务工；不断开发教育合作新领域、新模式与新内容，创新教育合作办学机制，共同建立科研合作平台加强学术交流，拓宽商务及科研人员往来渠道等。二是深化城市合作。跨区城市可以联手打造文化纪录片、宣传片，合作举办大型民族文化活动、民间工艺展等，签订城市合作协议，增进不同地区市民的彼此了解，提高地区合作的亲切感与信任度，提高文化对经济的原动力和后继力作用。

创新空间管理，集约利用土地。一是构建城镇空间支持系统。对大湾区的核心区域，严格控制工业区和住宅区的开发以限制建设用地的无序增长，保护自然生态环境，保持开敞空间，保护原有生态聚落结构，并注重生产、服务、基础设施和文化设施的建设；对大湾区城市群外围区，从自然生态和经济发展的角度考虑，重视城镇产业与人口的集聚发展，提供大量新的工业用地和就业岗位及相应的居住发展用地，从而形成互补发展的局面。二是落实最严格节约集约用地制度。以亩产论英雄，建立奖罚配套措施，实施以综合效益为基准的差别供地、用地、弹性年期及全产业周期监管，继续加大力度盘活存量土地，推动城市空间立体复合开发利用。此外，通过优势产业协同发展来影响和控制周边地区发展，学习借鉴日本政府东京湾国土资源开发利用和整治，形成良好的规划主导和干预，不断创新空间管理，提高土地的综合开发利用率。

作者单位：绍兴市发展研究规划工程院