特色小镇运营管理模式的杭州探索

□王艳侠 贾宁

特色小镇运营管理模式的杭州探索

□王艳侠 贾宁

以市场化机制推进特色小镇建设，是特色小镇“活而新”的重要体现，更是落实习总书记批示“切不可政府大包大揽”的重要举措。杭州按照政府引导、企业主体、市场化运作的思路，用好政府有形之手，放活市场无形之手，在特色小镇的运营管理上不断提出新理念、新模式，架构新的运营体系，取得了积极成效。

理念转变

杭州特色小镇打造摒弃了政府大包大揽的做法，更多地发挥了市场主体作用，实现“四个转变”：政府投资为主到社会投资为主。特色小镇吸引了社会主体参与建设，2016年全市特色小镇完成投资506亿元，政府投资占比低于30%，大部分为社会投资。其中包括杭州市城投集团等本地国企，阿里巴巴、海康威视、辉瑞制药、万事利等本地民营企业，以及浙江大学、中国美术学院等高等院校。

政府自身运营到市场化运营。特色小镇建设前期政府参与较多，后期强调市场化运营。通过考核引导和经验交流，鼓励有条件小镇与国内高水平专业运营商进行PPP合作。引导小镇管委会开展与行业协会、领军企业的合作，用市场化手段招引项目，培育产业生态圈。

依靠土地收益到依靠产业为主的综合收益。特色小镇的核心是培育特色产业，收益除了来自土地一级、二级开发之外，更看重的是产业项目的运营收益，产业引入、培育到产业链整合周期较长，短期内可能无法平衡资金，但长期来看是一种可自我供血、可持续的合理模式。

政府独自管理到社会联合治理。特色小镇是一个共建共治共享的平台，应建立多方参与的社会联合治理体制。尤其是要发挥企业家的创新精神，让他们参与到小镇的政策制定及体制创新过程。杭州首创了由行业领军人才担任特色小镇名誉镇长的模式，并在全市推广，发挥了他们在集聚人才、推动创新、组建产业联盟等方面的积极作用。

主要模式

模式一：政府主导负责投资建设运营。由政府或者下属国资平台作为建设运营主体，依托原有中心镇、开发区、产业园区打造特色小镇。一类是以乡镇政府、街道办事处为运营主体，如江干丁兰街道的丁兰智慧小镇、淳安千岛湖乐水小镇。另一类是以开发区、园区管委会为运营主体，按照特色小镇理念对开发区（园区）进行改造提升，如西湖云栖小镇、临安云制造小镇。这种模式适合在存量资源上提升打造小镇，需要政府财政力量雄厚，并且要具有较强的运营能力。优势是政府拥有绝对的控制权，推动进展快；劣势是政府财政压力大，后期运营投入大。其中成效较好的云栖小镇，坚持“政府主导、名企引领、创业者主体”，依托转塘科技园和阿里云两大平台，发挥政府和龙头企业作用，打造云特色产业小镇。

模式二：政府规划建设后市场化运营。政府进行前期规划建设，然后招引专业运营商或成立运营公司，由运营商负责小镇运营。比如余杭梦想小镇的“民营服务运营商+民营孵化器”模式。在服务运营上，融合政府、企业、人才、资本、服务等科技创新要素，建立“线上+线下”的新兴产业服务生态系统，为特色小镇提供运营服务。在项目孵化培育上，小镇引进湾西、良仓等十几家专业的孵化服务机构，为企业提供涵盖办公、融资、社交、培训、市场推广、技术研发、战略辅导等各环节的孵化培育服务。萧山信息港小镇的公司运营模式，成立运营公司进行招商和人才引进，发挥了政府协调和公司专业化服务的优势。这一模式前期政府投入较大，后期政府购买服务，引入专业化运营机构，优化了产业和创新创业生态圈。

模式三：政府和社会资本PPP合作运营。近年来，国家力推PPP模式，鼓励社会资本与政府合作，参与公共基础设施和运营，加之特色小镇是市场特点，二者结合具有双重优势。从杭州来看，艺尚小镇、药谷小镇等多个小镇将基础设施项目与社会资本进行PPP合作，小镇整体与运营商合作开发的有西湖龙坞茶镇和桐庐健康小镇。龙坞茶镇2017年2月与绿城、蓝城和中交集团签订了2.17平方公里开发建设的PPP合同，总投资51亿元，具体包括规划设计、基础设施和公建建设、产业招商及茶镇项目运营维护等。这类模式短期内减轻了政府财政负担，在规划设计、前期审批、工程管理、招商运营等环节都由专业团队负责，机制更加灵活，建设更加高效。合作的关键主要取决于社会资本的运营能力，很多社会资本是以房地产或基础设施项目为主，缺乏专业的产业运营能力，特色小镇的长期运营需要有产业的导入和培育，才能保证后期稳定收益。此外PPP模式下政府与社会资本是长期合作，需要在公共利益和社会资本收益之间寻求平衡，确定合理的合作机制和回报周期。

模式四：企业主导规划建设运营。由某一企业或多家企业联合完成投资建设运营，受政府的管理和监督。在浙江省，这种模式成效较好的有嘉善巧克力甜蜜小镇、龙游红木小镇等。杭州市目前有省物产的长乐创龄小镇和杭州环境集团的天子岭静脉小镇是以企业为主导。这一模式适合于资金及运营能力均强大的企业，优势是减轻政府财政压力，激发市场活跃度。不足之处一是推进速度不快。企业投资受多重因素影响，难以保持每年持续大规模投入。长乐创龄小镇从2015年开始规划，目前还在规划调整，尚未启动投资建设。天子岭静脉小正在进行石塘村的拆迁，后期土地的整理、规划到招商运营，周期较长。二是特色小镇的三生融合需要有经济、文化教育、生态类等基础设施作为保障，完全靠企业投入很难实现。

模式五：高校与政府联合规划建设。高校利用科研资源和创新优势，与地方政府合作实现产学研相结合，培育具有竞争力的主导产业。西湖区政府联合浙江大学、中国美术学院、浙江工业大学，分别打造了紫金众创小镇、艺创小镇、工创小镇。以紫金众创小镇为例，以浙江大学的智力资源和人才保障为依托，西湖区的产业平台和政策支持为保障，全力打造的杭州城西科创大走廊中重要创新之镇。近期小镇核心区已启动建设。这类小镇在推进中要破解两个难题，一是多方主体合作的体制机制问题。小镇建设涉及教育主管部门、高校、地方政府等多个主体，不同主体的利益诉求差别较大，需要一个强有力的职责部门来具体落实，协调多方利益。二是产学研的协同创新通道不够顺畅，需要完善相应的组织方式和服务流程，推进高校和科研机构科技成果产业化，地方主动承接高校科研成果溢出。

总体成效

推进力度大，综合效益明显。特色小镇组织管理实施省市区三级联动，在小镇打造初期政府有形之手发挥了重要作用。三年内杭州规划建设了50个特色小镇，其中2个命名的省级特色小镇、22个省级特色小镇创建对象，小镇的数量和质量都在全省保持领先。

吸引社会资本，拉动有效投资。全市特色小镇年度计划投资500亿元以上。今年上半年全市特色小镇完成固定资产投资259亿元，特色产业投资166亿元。其中拱墅运河财富等5个小镇完成10亿元以上。

产业生态圈和创业创新生态圈加快形成。特色小镇搭建平台，整合人才、项目、资本、技术、孵化器等要素，促进产业链和创新链融合。如云栖小镇“创新牧场、产业黑土、科技蓝天”的云产业生态圈，梦想小镇从“互联网+创业社区”发展成为“孵化-加速-产业化”的接力式产业链条。

带动区域转型发展。特色小镇坚持有核无边的理念，对于区域经济转型升级发挥了带动作用。萧山信息港小镇以“互联网+”、“人工智能+”带动萧山传统工业转型升级；梦想小镇项目不断孵化出去，周边的手游村、电商村、健康产业村、物联网村已经初步成型。

思考与展望

杭州特色小镇打造取得了明显的成绩，但是很多小镇还是在规划建设阶段，尚未在运营和管理上下功夫。下阶段需要强化运营理念，重点在建设管理、招商运营、小镇治理方面加强创新：

市场化运营新路径。鼓励特色小镇引进专业运营商，发挥其资源和服务优势，提升小镇的运营效率。引入创投机构，运作小镇的孵化器、加速器，借助创投机构引入创新团队、提供公共技术服务平台。引入专题活动，与国家级行业协会和产业联盟对接，举办大赛论坛，广泛链接外部市场资源。

投融资体制新突破。政府与社会资本加强联手，建立特色小镇发展的产业基金，采用股权众筹、PPP、专项债等投融资手段，拓宽社会资本进入小镇的渠道，破解部分小镇建设资金不足的困境。

政产学研合作新机制。加强政产学研的协同合作，建立政府、企业、高校、研究机构协同创新的组织模式。共建公共创新平台、信息资源服务平台、测试验证及示范基地，协作开展技术创新和科技成果产业化。

社会治理新模式。政府各层级、各部门，规划建设主体、运营主体、企业、就业人员及社区主体都需要对特色小镇的发展战略、发展规划、治理结构、运营管理等建立共识。要充分挖掘“利益相关者”的资源和潜力，提升各方参与的积极性，形成政府、企业、个体、社区多元主体共同参与的治理结构。

特色小镇打造任重道远，政府应该尊重市场规律，减少不必要的行政干预，推动特色小镇加快形成合理的运营体系和治理机制，找到一条健康、可持续的特色小镇发展之路。

作者单位：王艳侠，杭州市发展规划和体制改革研究院；贾宁，杭州职业技术学院