统筹区域发展的战略谋局和生动实践

□郭占恒

统筹区域发展的战略谋局和生动实践

□郭占恒

统筹协调不仅是重要的工作方法，更是重要的思想方法和世界观的体现。党的十八大以来，习近平同志从党和国家的前途和命运出发，审时度势，十指弹琴，既统筹兼顾、综合平衡，又突出重点、带动全局，既抓大放小、以大兼小，又以小带大、小中见大，形成了“国内外联动、区域间协同、外部协同与内部协同并重”的统筹协调思想和战略谋局，有力地推动了欠发达地区加快发展、沿海地区率先发展、京津冀协同发展以及“一带一路”建设和全球治理体系的变革。

早在浙江工作期间，习近平同志为浙江发展顶层设计的“八八战略”，就集中体现了统筹协调的思想。其中，明确提出的“进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区交流与合作，不断提高对内对外开放水平”“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化”“进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点”，更是充分体现了统筹区域发展的战略谋局和生动实践。

统筹区域发展的意义

让不同区域的城乡居民享有基本同等的生活水平和质量，是我们统筹区域发展的出发点和落脚点。统筹区域发展关系到城乡各地居民能否共享改革发展成果、能否共同实现全面小康，关系到现代化建设全局和社会稳定以及国家长治久安。习近平一到浙江，就高度重视统筹区域发展尤其是推动欠发达地区发展对全省发展大局的重要性，多次到偏远山区和海岛进行调研，把加快欠发达地区发展作为“八八战略”的一项重要内容，积极谋划如何推动欠发达地区加快发展，如何推动欠发达乡镇脱贫致富奔小康。

2003年1月13日在全省农村工作会议上，习近平同志明确提出，实现全面小康一个乡镇也不能掉队。他说，全面建设小康社会、提前基本实现现代化，难点在欠发达地区，特别是欠发达乡镇。目前，地区差距扩大的趋势尚未扭转，大部分的低收入人口也集中在欠发达地区，能否缩小差距，促进协调发展，是对我们驾驭全局能力和领导水平的重大考验。现代化建设不能留盲区死角，实现全面小康一个乡镇也不能掉队。

2005年8月12日在丽水市举行的欠发达地区发展座谈会上，习近平同志进一步指出，推进欠发达地区加快发展是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”的重要举措，是全面建设小康社会、提前基本实现现代化的重要任务。必须明确，让百姓过上富裕安康幸福的生活，不断提高人民群众的生活水平和质量，是我们发展的根本目的；让不同区域的城乡居民享有基本同等的生活水平和质量，是我们统筹区域发展的出发点和落脚点。因此，推进欠发达地区加快发展，一定要把着力点放在人民群众生活水平的提高上，放在生产生活环境的改善上，放在人口素质的提升上。

接着，2005年9月5日习近平同志在衢州调研时再次强调，推进欠发达地区加快发展，必须以科学发展观来统领。科学发展观体现于欠发达地区的加快发展，从全省来说，至关重要的一个方面，就是协调发展，包括统筹区域协调发展。

统筹区域发展的核心

明确统筹区域发展的核心在于促进发达地区加快发展、欠发达地区跨越式发展。改革开放以来，浙江依靠民营经济、块状经济、专业市场、县域经济、开放型经济等的快速崛起，发展一路高歌猛进，成为全国第一个消除“贫困县”的省份，但也存在区域发展不平衡的问题。城市与农村发展差距拉大，杭嘉湖地区与金衢丽地区发展差距拉大，沿海地区与山区海岛地区发展差距拉大。到2005年，全省还有25个欠发达县市（后来动态到26个）、221个欠发达乡镇（后来动态到361个）、190.5万贫困人口。统筹区域发展，缩小地区差距，既是欠发达地区的期盼，也是全省实现更好发展的内在要求。

2005年11月6日，在省委十一届九次全会第二次大会的讲话中，习近平同志明确指出，缩小地区发展差距，实现区域协调发展，根本途径还是要促进发达地区加快发展、欠发达地区跨越式发展，这是统筹区域发展的核心。发达地区经济总量大，占全省经济比重高，是浙江综合实力和区域竞争力的主要体现。发达地区加快发展，可以更好地发挥带动和引领全省经济发展的重要作用，更好地支持欠发达地区发展。欠发达地区虽然经济总量小，占全省比重低，但发展的潜力大。推进欠发达地区跨越式发展，可以形成新的经济增长点，从而为全省经济加快发展做出贡献。加快发达地区发展是支持区域协调发展的重要基础，促进欠发达地区跨越式发展是实现区域协调发展的重要环节，两者是互相促进的。

针对如何实现发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展，习近平同志提出了四条发展思路，首先要着眼于全省生产力和人口的优化布局。进一步明确哪些是优化开发区，哪些是重点开发区，哪些是限制开发区，哪些是禁止开发区，无论是发达地区还是欠发达地区，都要进行这样的功能细分。其次要大力推动发达地区在更高层次上加快发展。重点鼓励和支持发达地区提高自主创新能力，率先实现产业结构优化升级和增长方式转变，提高开放型经济发展水平，推动全省综合实力和区域竞争力再上新台阶。三是要以提高自我发展能力为核心，推动欠发达地区实现跨越式发展。推动欠发达地区因地制宜发展特色产业和生态经济，走人口内聚外迁、自我积累和借力发展相结合的道路，努力使欠发达地区成为浙江经济新的增长点。四是要大力发展海洋经济，努力建设海洋经济强省，提高海洋经济发展水平。

统筹区域发展的抓手

深入实施欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富“三大工程”是统筹区域发展的抓手。统筹区域发展仅有良好初心和愿望不够，还必须要有良好载体和抓手，出实招、办实事、求实效。习近平同志一直高度重视工作抓手问题，如对文化大省建设提出“八大文化建设工程”、对卫生强省建设提出“实施六大健康工程”、对生态省建设提出“811”环境污染整治行动以及“千村示范万村整治工程”等。同样，为推动欠发达地区实现跨越式发展，习近平同志创造性地整合提出实施山海协作、欠发达乡镇奔小康、百亿帮扶致富等“三大工程”。2005年1月7日在全省农村工作会议上，习近平明确指出，要按照统筹区域发展的要求，深入实施欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富“三大工程”。后来，在许多场合又多次讲到统筹区域发展，要深入实施好这“三大工程”。

欠发达乡镇奔小康工程，是2002年6月省第十一次党代会提出的，中心任务是加快欠发达乡镇奔小康、解决相对贫困问题，实现区域协调发展。以农民人均收入较低、基础设施薄弱、自我发展能力不强的200个乡镇为对象，做大做强特色支柱产业，努力扩大劳务输出和劳动就业，加快推进内聚外迁和下山移民，着力改善生产生活条件，力争到2005年，省重点扶持的欠发达乡镇一半以上达到国家小康标准；到2007年，全省欠发达乡镇全面达到国家小康标准。习近平同志多次深入欠发达乡镇，走村串户，问需于民，问计于民，共同探讨脱贫致富门路。2003年3月省委、省政府办公厅下发《关于实施“欠发达乡镇奔小康工程”的通知》，要求通过实施“欠发达乡镇奔小康工程”，力争实现欠发达乡镇农民人均纯收入的年增长幅度高于全省平均水平，下山脱贫工作取得新进展，生产生活条件和生态环境明显改善，明确了政策举措和结对帮扶单位，并将欠发达乡镇的发展情况作为乡镇党政主要领导政绩考核的重要内容。2005年7月，省政府又制定《关于进一步加快欠发达乡镇奔小康的若干意见》，加大推动力度。2007年1月，习近平同志深入衢州、丽水等地调研“欠发达乡镇奔小康工程”时强调，要坚持“真扶贫、扶真贫”，实施“进村入户、抓低促面”的帮扶机制，切实把帮扶工作做到村、做到户、做到人，促进低收入农户的持续增收。要动员社会参与，举各方之力落实实施这一工程的要求，努力完成“欠发达乡镇奔小康工程”的既定目标。据统计，到2007年底，361个欠发达乡镇农民人均收入达到4500元，比2002年翻了一番以上；80%以上的欠发达乡镇农民人均收入超过了全国平均水平，“欠发达乡镇奔小康工程”各项目标任务全面完成。

山海协作工程，是2002年4月省委、省政府为推动沿海发达地区结对帮扶欠发达地区而提出的形象概念。“山”主要指以浙西南山区和舟山海岛为主的欠发达地区，“海”主要指沿海发达地区和经济发达的县(市、区)。习近平同志一到浙江工作，就提出要念好“山海经”，把欠发达地区和海洋经济的发展作为新的经济增长点。对山海协作工程，习近平同志更是倾注了大量的心血，经常进山区、下海岛进行调研。2004年11月25日在“山海协作工程”情况汇报会上，习近平同志强调做好“山海协作”工作的四条要求：按照科学发展观的要求推进“山海协作工程”；围绕全面建设小康社会、提前基本实现现代化的目标推进“山海协作工程”；着眼于全省经济布局优化推进“山海协作工程”；以求真务实的精神推进“山海协作工程”。省政府成立了山海协作工程领导小组，明确杭州、宁波、温州等发达地区与衢州、丽水、舟山等欠发达地区的65个县(市、区)结成对口协作关系。先后出台了全面实施山海协作工程的若干意见、财政贴息管理办法、山海协作工程“十一五”规划等一系列政策文件，各有关部门也按照职能分工制定相应配套政策，组成了山海协作的政策指导体系，并把“山海协作工程”融入浙江义博会、西博会以及长三角地区的一些大型展会，取得了明显成效。

山海协作突破了长期来以输血帮扶为主的传统扶贫模式，探索建立了符合市场经济条件下扶贫开发以对口造血帮扶为主的新模式。其主要原则是“政府推动，企业主体、市场运作，互利双赢”，主要做法是以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，通过发达地区产业向欠发达地区合理转移、欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，从而激发欠发达地区经济的活力，推动区域协调发展。实践证明，山海协作工程是把欠发达地区培育成为新经济增长点的有效抓手，是一项民心工程、德政工程、双赢工程。波澜壮阔的“山”呼“海”应，结出了累累硕果。到2014年9月底，全省累计实施山海协作产业合作项目8803个，到位资金2940亿元；培训劳动力实现就业72万人次；新农村建设和社会事业项目2174个，到位资金7.86亿元；累计帮扶低收入群众增收30亿元。2016年，全省又新签山海协作合作项目380个，到位资金480亿元。

百亿帮扶致富工程，是向欠发达地区投资的项目建设。为支持“一方水土养不了一方人”地区的下山移民，打通乡镇到村的公路，加快水电站等工程建设，省委、省政府决定实施“百亿帮扶致富工程”，并把这一工程纳入“八八战略”中提出的积极推进以“五大百亿”工程为主要内容的重点建设，构成五个一百中的一个一百。计划在2002—2007年间投入335亿元，用于下山移民、乡镇至村公路、水电站等工程建设，以改善欠发达地区基础设施，增强欠发达地区的自我发展能力。据统计，到2007年底，全省等级公路通村率达到96.2%，客运班车通村率达到88.5%，累计下山搬迁12.5万户、43.8万人，百亿帮扶致富工程如期完成。

谋划统筹区域发展的布局

统筹区域发展的布局在于主动接轨上海和规划建设环杭州湾产业带及城市群。

善弈者谋势。习近平同志统筹区域发展的思想高瞻远瞩，视野宽广，不是就地区论地区，就欠发达论欠发达，而是善于从全国看地区、从发达地区看不发达地区、从不发达地区的优势和潜质看其未来发展。在统筹区域发展的谋篇布局上，习近平同志精准地提出了主动接轨上海和构建环杭州湾产业带及城市群的思路。

主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，是习近平同志推进以山海为龙头的长江三角洲地区经济一体化发展的大谋局和大手笔。习近平同志不仅把这一条写进了“八八战略”，而且推动长三角地区主要领导建立定期会晤机制。2003年全国“两会”一结束，习近平即率浙江省党政代表团赴上海考察，签署合作协议。同样，2007年7月，习近平同志调任上海市委书记4个月后即率上海代表团考察浙江。在习近平同志统筹长三角一体化发展思想的推动下，经过十多年的发展，长三角地区已经成为中国发展最好最快的区域，长三角城市群也成为世界最具活力和发展潜力的第六大城市群。

规划建设环杭州湾产业带和城市群，是习近平同志整体构建浙江四大区块基本格局中的重点布局。2004年3月28日在接受中央人民广播电台采访时，习近平同志全面深刻阐述了浙江统筹区域发展整体布局的构想。他说，“省委、省政府提出了总体上按照环杭州湾地区、温台沿海地区、浙中地区和浙西南欠发达地区四个区块加以推进的总体思路和基本格局”。这里，他着重对环杭州湾地区做了详细阐述。他说，“规划建设环杭州湾产业带和城市群，是充分发挥浙江在区位、产业、机制等方面优势，推进主动接轨上海、打造长三角金南翼和建设先进制造业基地战略决策的重要步骤。”这对推进长江三角洲地区经济一体化，全面提升环杭州湾地区竞争力和推动浙江省经济社会发展实现新的飞跃，具有极为重要的意义。与旧有发展模式相比，这一战略举措的积极作用主要体现在三个方面：有利于积极推进区域协调发展，加速以上海为龙头的长三角城市群崛起。有利于进一步发挥浙江的特色优势，提高浙江的综合实力和国际竞争力。有利于统筹协调和全面整合各类资源，实现环杭州湾地区的可持续发展。

现在来看，习近平同志前瞻性地提出规划建设环杭州湾产业带和城市群思想，不仅有力推动了环杭州湾地区6个市的协调发展，而且为省第十四次党代会提出的谋划实施“大湾区”建设、重点建设杭州湾经济区打下了良好基础和提供了方向指南。

作者为浙江省社会科学院高端智库特聘专家

统筹区域发展的意义在于让不同区域的城乡居民享有基本同等的生活水平和质量，核心在于促进发达地区加快发展、欠发达地区跨越式发展。浙江深入实施欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富“三大工程”，主动接轨上海和规划建设环杭州湾产业带及城市群来助推统筹区域发展