深入推进城镇低效用地再开发促进土地节约集约利用

□浙江省土地勘测规划院 沈国明 蒋明利 杜雪磊 朱 斌

深入推进城镇低效用地再开发促进土地节约集约利用

□浙江省土地勘测规划院 沈国明 蒋明利 杜雪磊 朱 斌

加强国土资源要素保障，是贯彻落实省第十四次党代会精神，推动经济社会转型级，“高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设”的根本要求。浙江省“七山一水两分田”，土地资源匮乏、耕地保护任务重、新增建设用地空间规模小、资源要素保障任务艰巨。在浙江省经济发展进入全面建成小康社会的决定性阶段，依靠传统扩张粗放的土地利用方式保障发展已难以为继，必须走出一条节约集约发展的新路子。推进城镇低效建设用地再开发，是促进节约集约用地，破解资源保障和两难局面的现实需求，也是推进新型城镇化的迫切需要。

一、浙江省城镇低效用地再开发基本情况

2013年3月，国土资源部下发《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号），确定浙江省作为全国首批城镇低效用地再开发试点省之一。自此，浙江省持续推进城镇低效用地再开发，将城镇低效用地再开发作为优化国土空间布局，促进产业转型升级的重要举措，取得了明显成效。

1.政府重视，持续推进城镇低效用地再开发

从工作推动层面看，2014年4月，省政府在温州召开城镇低效用地再开发现场会，时任省长李强在会上提出要打好“耕地保护战、集约突围战、改革攻坚战”，拉开了空间换地和城镇低效用地再开发的序幕。2015年5月，省政府在金华召开现场会，提出要以“星火燎原”之势，强力推进城镇低效用地再开发工作。2016年5月，省政府在杭州市召开城镇低效用地现场会，专题部署国土资源节约集约示范省创建工作。另外，为做好城镇低效用地再开发，政府出台了一系列的政策体系。省政府下发了《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号），省国土资源厅制定了城镇低效用地调查要点、再开发专项规划编制要点、用地报批办法、调查数据库标准、考核办法等多个配套文件。11个地级市均成立了以政府主要领导任组长的城镇低效用地再开发工作领导小组及办公室，编制了各市的城镇低效用地再开发工作方案，出台了相关的政策全面推进该项工作。

2.开展城镇低效用地调查和专项规划，并对调查和专项规划进行年度更新

2014年浙江省全面开展了城镇低效用地调查工作，对低效用地的类型、数量、结构等进行逐一清查，建立了低效用地调查数据库，分析了其再开发潜力，随后2015年、2016年进行了城镇低效用地调查数据的年度更新，根据2016年度更新数据，全省城镇低效用地约114万亩，占全省城镇建设用地的比重为18%，占比较大。从城镇低效用地的用途结构来看，工矿仓储和住宅用地是低效用地的主体，占比82%；从城镇低效用地发生时间来看，历史遗留用地集中在1987-2009年。

3.城镇低效用地再开发盘活存量效果显著

自2014年以来，浙江省完成城镇低效用地再开发项目6788个，完成城镇低效用地再开发面积近26万亩。从再开发方式看，有政府主导再开发、原国有土地使用权人再开发和市场主体参与再开发三种，政府主导开发和市场主体参与为主要方式。其中政府主导开发项目1976个，占29.1%，主要为收购储备项目；原土地使用权人开发项目1554个，占22.9%，主要为退二优二、提高容积率项目；市场主体收购开发项目2741个，占40.3%；其他方式开发的项目517个，占7.6%。从再开发的用地类型来看，有商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地等7种类型，其中工矿仓储用地再开发面积10.5万亩，占比40%；住宅用地再开发面积5.4万亩，占比21%。从再开发的类型看，有协商收回、实施流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备等9种方式。退二优二、收购储备、提高容积率和其他低效利用的方式为主要开发利用方式，其中退二优二再开发方式占比18%，收购储备再开发方式占17%，提高容积率方式占16%，其他再开发方式占25%。从再开发的改造区域来看，杭宁温三市力度较大，杭州占比39%，温州占比12%，宁波占比10%。

二、低效用地再开发存在的问题及原因分析

1.各地确定的低效用地标准不统一

现行的法律法规和政策没有明确的城镇低效利用土地的标准，国土资源部的指导意见指出，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。《浙江省推进低效利用建设用地二次开发若干政策试点工作方案》指出，具体用地类型上主要有四种。一是列入“三改一拆”范围的土地。已经列入“三改一拆”三年行动计划，需要实施改造的旧住宅区、旧厂区和城中村土地，以及各类违法违章建筑拆除后的土地。二是低效、粗放利用的存量建设用地。建设用地利用强度、投入产出水平明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。三是用途不合理的建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产要求和环保要求的土地；因城乡规划调整，需要实施“退二进三”的产业用地。四是其它经认定的低效利用存量建设用地。但反映在操作层面上，各地低效利用土地标准和低效用地调查标准都基本上是自行确定的，差异性较大。有些重经济效益开展调查，例如从亩均产值，固定资产投资强度等没有达到一定的程度作为低效用地的标准；有些重改造意愿开展调查，把愿意改造的项目都纳入到低效用地等等。

2.城镇低效用地回收难，动力机制不够

城镇低效用地的再开发实质上是利益格局的调整，难在用地的回购，土地怎么收回，收回土地怎么补偿，企业和业主怎么安置等等，都需要出台一定的激励机制来调动积极性。低效用地回收难，主要原因有两点：一是低效用地中存在违法用地，如果强行收回，会引发社会矛盾；二是动力机制不够，特别是低效用地再开发用于商业、 居住、产业等多种规划用途，必须收回以后，实行招拍挂等公开竞价方式出让，这种方式若以“价高者得”为原则，有利于政府获得最佳经济收益，但如果对投融资方案、拆迁补偿方案、配建工程开发时序等重要内容考量不足，就难以确保二次开发整体规划目标的实现。

3.政府强有力的推动，企业和个人主动参与低效用地再开发积极性不高

城镇低效用地再开发实施主体有三种：政府主导、原国有土地使用权人和市场。从浙江省实际来看，城镇低效用地再开发主体已经从政府主导为主，转向市场主体开发和政府主导开发均衡的局面，从再开发的项目个数来看，市场主体开发的项目超过了政府主导的项目，但从再开发的项目面积来看，政府主导再开发的面积还是超过市场主体参与再开发的面积，市场主体参与再开发的项目还集中于提高容积率，提高土地利用效率等。目前企业和个人主动参与的积极性还是不够的，他们为解决历史遗留问题或者其他原因参与低效用地再开发，但是到后期，容易改造的完成后，留下的都是难改造的，如果企业和个人主动参与改造的意识还不高的话，政府的推进难度也会加大。

4.低效用地改造难度大，成本高，保障资金落实难

低效用地再开发是一项资金投入量大，成本高的工程，资金平衡问题是面临的主要问题。改造中涉及安置地块的基础设施、公共设施配套成本、建造成本等资金需求很大，资金难以实现平衡。目前低效用地再开发，以政府推动为主，改造中涉及大量的拆迁安置和补偿问题，改造成本大，成本如果全靠政府投入，缺口较大。

5.地方政府对试点到期后，城镇低效用地再开发政策走向预期不足

根据国土资源部下发《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）文件的通知，浙江省作为试点省之一，试点时间从2014-2017年。地方政府对试点到期后的政策与试点期的政策有哪些不一致存在困惑，应探索如何做好新旧政策的衔接工作。

三、深入推进浙江省的城镇低效用地再开发工作的几点思考

1.结合转型升级挖掘再开发潜力

城镇低效用地再开发要围绕浙江省正在大力实施的转型升级中心工作开展，推进存量土地空间盘活利用，实现空间换地、腾笼换鸟、凤凰涅槃。结合“三改一拆”，加大对旧城镇、旧厂矿、旧村庄的改造，结合“五水共治”，突出生态导向，加大对污染企业用地再开发力度，结合“特色小镇建设”，形成产业的集聚和升级，结合“小城镇环境综合整治”，加大对低小散用地的盘活和整治，结合城中村改造工作，实现城市的有机更新。

2.科学界定城镇低效用地的标准

界定城镇低效用地的工作中，要同时兼顾经济效益和社会效益。除了对亩均产值、亩均税收低的企业重点关注，还要关注一些影响社会民生项目的单位能耗工业等数据。城镇低效用地的认定应该在投资强度、产出强度、容积率等方面有一定的标准和幅度。例如杭州把建设用地投资强度或容积率未达到《杭州市工业建设项目用地控制指标（试行）》标准的80%的产业用地作为低效用地标准。建议根据城市（镇）规模、产业类型，出台差别化的城镇低效用地的认定标准，建立相关指标体系。

3.采取“增量撬动存量”的倒逼机制

浙江省从2016年开始调整了用地计划管理政策，推行“项目计划、奖励计划、挂钩计划”新增建设用地分配机制建设，建立了存量盘活与新增计划挂钩机制，有效地推动了城镇低效用地再开发工作。要继续采取“增量撬动存量”的倒逼机制，加大新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩力度，促进城镇低效用地再开发。同时，要求各地进一步摸清城镇低效用地实施情况，做好再开发的时序安排。

4.发挥市场配置资源主体作用

构建城镇低效用地再开发市场机制，发挥市场在配置资源中的决定性作用，调动各方积极性和促进资源合理配置。城镇低效用地再开发中，政府的关注社会效益、城市环境改善和治理效果，开发商关注最大化的获取利润，动迁居民和企业关注安置补偿和生活、生产条件的改善。找准三方利益的平衡点是实现低效用地改造的最重要一环，而发挥市场的作用是找准三方利益平衡点最有效的机制。

实施低效用地再开发工作需要大量资金投入，涉及到土地收回补偿、居民职工安置补偿、再开发建设投入等，建议引入PPP等模式，鼓励市场主体、社会资金参与城镇低效用地再开发，解决资金问题。

5.试点政策转为长效规章

城镇低效用地再开发提出了分三个阶段采用不同方式处理历史遗留问题，按1986年12月31日之前、1987年1月1日-2009年12与31日之间和2010年1月1日以后三个时间段进行处理，通过三年的实践探索，妥善处理了一些历史遗留问题，推动了一部分城镇低效用地的再开发。

另外完善了存量建设用地的供应制度，允许以协议出让方式办理供地，提出按规划用途进行再开发，并符合相关规定要求的，可以办理协议出让手续，并补缴土地出让金，一定程度上激发了原土地使用权人改造开发的积极性。

通过这些试点政策，逐步建立了利益共享机制，调动了再开发积极性，建议将试点政策转为长效规章，让地方政府和土地使用权人有章可依。今年是城镇低效用地再开发试点收关之年，更要及时做好评估总结，把试点政策转为长效规章。

6.纳入党政工作目标责任考核

完善《浙江省城镇低效用地再开发工作考核办法》，建立正向考核机制，在下达年度城镇低效用地再开发任务的同时，依据各地再开发任务完成情况、再开发规模、再开发类型、再开发机制创新、再开发效益产出等评价指标，对各地的再开发工作绩效进行考核。为充分发挥考核的导向和激励作用，深入推进城镇低效用地再开发，建议将再开发工作绩效考核结果纳入党委、政府年度工作目标责任制考核体系，落实地方党委政府的主体责任。