坚持在党的领导下构建新型基层治理体系的实践与思考

中共四川省委常委、组织部部长

范锐平

坚持在党的领导下构建新型基层治理体系的实践与思考

中共四川省委常委、组织部部长

范锐平

全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在党。加强党的建设和创新基层治理，必须把党的领导植根于基层，把强化党组织政治功能与激发基层治理活力统一起来，推动党的政治优势和组织优势转化为治理优势。近年来，四川省委深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以党的建设引领基层治理创新，坚持分类调研、分类施策，系统谋划推进农村基层、产业园区、社会组织、国有企业、高等学校、城镇社区、党政机关等七个领域党的建设，坚持在党的领导下构建新型基层治理体系，推动基层从传统管理向现代治理转变。

一、放眼历史大进程把握党的建设制度改革的时代特征

习近平总书记多次强调，要注重借鉴和运用历史经验，很多问题要放到历史大进程中审视，这是我们党一贯倡导的思想方法和工作方法。研究党的建设，必须自觉运用习近平总书记大历史观的重要思想，放眼宽阔的历史进程，既借鉴历史经验，又紧贴时代实际，准确把握党的建设制度改革的时代特征。

放眼我国近现代历史进程，推进国家治理体系和治理能力现代化是党的建设制度改革必须牢牢把握的方向。辛亥革命之后，中国人民一直在寻找适合中国国情的国家治理体系，但种种国家治理体系方案都行不通。新中国成立后，我们党对国家治理体系问题进行了艰辛求索，通过改革开放找到了中国特色社会主义道路。当前，我国正处在由第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标迈进的重要节点，一项重要时代任务就是使中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求在制度比较中坚定自信，保持制度定力，坚定不移把中国特色社会主义事业推向前进；在制度完善中坚持党的领导，完善党的领导制度、组织制度，充分发挥党在国家治理中的领导核心作用；在制度改革中注重全面性系统性，既要统筹各领域改革科学顶层设计，又要注重国家治理与基层治理相结合，在治理体系和治理能力现代化上形成贯通效应、取得总体效果。

放眼社会变革历史进程，适应经济社会发展完善党的领导体制和执政方式是党的建设制度改革必须抓紧抓好的关键。历代王朝兴衰更替，一个关键因素就是统治方式是否适应经济社会发展需要，从而形成有效的治理体系和治理能力。我们党历来重视借鉴历史经验，在每个时期都坚持从实际出发，不断进行自我完善自我革新，以有效的治理促进党和国家事业发展。当前，我们党面临的执政环境发生深刻变化，迫切需要完善领导体制和执政方式，提高党的执政能力。经济发展深刻转型需要完善党领导经济工作的制度，调整思维理念、方式方法、政策措施，加快形成引领经济发展新常态的体制机制。社会结构深刻调整需要增强党整合社会资源的能力，应对新阶层、新组织等对现有管理方式的冲击，加大利益整合和社会风险防控，完善党组织整合社会资源的制度安排，扩延党组织发挥作用的深度广度。开放格局深刻变化需要形成与高水平对外开放相匹配的社会治理方式，深度融入世界经济潮流，从领导方式、人才储备、社会管理、法律运用等方面改进提高治理方式，为实现更高层次、更高质量对外开放提供有力支撑。

放眼马克思主义政党建设历史进程，夯实党的执政基础是党的建设制度改革必须始终聚焦的重点。纵观一些马克思主义政党丧失政权的历史过程，多是一个基层组织不断弱化、执政基础不断削弱的过程。重视基层组织建设是我们党的一大优良传统。但目前基层基础薄弱的问题仍然存在，一些党组织党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，有的党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、管党治党宽软松，有的党建工作碎片化边缘化，影响了党的执政要根基，迫切需要解决。凝聚共识夯实思想基础尤为紧迫，改革开放纵深推进带来形成社会共识的难度加大，需要改进思想政治工作，寻求社会多元群体最大公约数，把各方面思想统一到党的大政方针上来。健全组织夯实组织基础尤为紧迫，工业化、城镇化催生大量新领域、新人群，党的组织覆盖没有及时跟进，社会管控潜在风险增加，需要扩大党组织有形有效覆盖，增强党的影响力、控制力。强化服务夯实群众基础尤为紧迫，不同群体利益诉求不同，各种利益诉求相互交织，需要加强基层服务型党组织建设，多做顺民意、增民利、得民心的实事好事，保持党同人民群众的血肉联系。

二、坚持在党的领导下构建新型基层治理体系的四川实践

根据中央部署，结合四川实际，坚持在党的领导下构建新型基层治理体系，总体框架是“坚持党的领导、构建四个体系”，即以坚持党的领导为根本，以科学的组织动员体系、法治的管理运行体系、精准的引领服务体系、严格的权责约束体系为主要内容，着力把党的政治优势和组织优势转化为基层治理优势，引领传统管理向现代治理转变。其中，坚持党的领导是贯穿基层治理的主线，组织动员体系是基础，管理运行体系是关键，引领服务体系是重点，权责约束体系是保障，既各有侧重又相互支撑，共同构成了基层治理的顶层设计，构成了一个系统化的逻辑体系。

(一)坚持党的领导为根本，确保党始终成为基层治理的坚强领导核心。坚持党的领导是当代中国最重大的政治原则，这一点必须鲜明体现在基层治理中。在推进基层治理创新中，从制度安排上保证党组织充分履行职能、发挥核心作用，引领基层治理的正确方向和价值追求。一是把党组织的领导地位法定化。按照党章党规和国家法律规定，结合各领域实际，以法定形式逐一明确党组织领导核心、政治核心地位。比如，落实国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入企业章程；在社会组织登记成立的同时指导建立党组织，在年检年审、等级评估的同时把党建工作作为评价指标。二是把党组织核心作用的内涵具体化。对各领域党组织发挥领导核心和政治核心作用的内容作出明确规定，增强党组织核心作用的指向性和操作性，解决了党组织核心作用笼统化问题。比如，明确高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。三是把党组织发挥作用的途径制度化。各领域都健全议事规则、决策程序，细化规定党组织参与决策的程序和要求，确保党组织核心作用落地落实。比如，国有企业明确党组织研究讨论重大问题是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

(二)着力构建科学的组织动员体系，调动一切积极因素参与基层治理。马克思主义政党的力量源于组织。我们在推进基层治理中，坚持一手抓党的组织体系建设，促进党的组织全覆盖；一手抓党组织政治功能发挥，让党组织大力宣传群众、动员群众、组织群众，整合各方资源参与基层治理。一是在人口流动和组织形态变化中不断扩大党组织覆盖面。主动适应工业化城镇化带来的行政区划、人口分布、管理层级、治理结构等方面的变化，大力推进各领域党的组织覆盖。比如，在产业园区构建园区党工委、党群工作部、基层党组织一体化的组织体系，实现党的组织全域覆盖；在社区推进党的组织进商务楼宇、特色街区、专业市场，建立网格党小组、楼院党小组、功能党组织，确保党的组织延伸到社区每个角落。二是在社会主体多元利益分化中提升党组织的整合功能。在社会深刻转型变迁的大背景下，注重通过党组织的组织功能有效整合社会资源，把具有不同价值取向的多元主体凝聚起来。适应城市管理体制改革带来的新变化，树立城市大党建理念，以区域化党建为平台，完善联建共建机制，推动工作重心向社区下移、工作力量向社区下沉、职权资源向社区下放，更好团结凝聚城市基层群众。三是在突出价值引领中增强党组织动员能力。在各领域深入开展学习习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略活动，广泛开展社会主义核心价值观教育、中国梦主题教育，注重创新网络课堂阐述党的大政方针、讲述红色故事、宣传先进典型，引导社会思潮、构建先进文化、塑造社会伦理，凝聚信念共识、制度共识、政策共识。

(三)着力构建法治的管理运行体系，把各项事务纳入法治化规范化轨道。社会治理现代化的显著特征是依法治理。坚持治蜀兴川重在厉行法治，用法治的思维和方式来构建新型基层治理体系，用法治规范各类治理主体之间的关系，既保持对社会的有效控制，也使社会充满活力。一是建立统一规范的管理体制。针对一些领域传统管理体制滞后问题，探索建立与发展阶段、战略定位和实际需要相适应的领导体制和管理模式，着力理顺管理体制机制。比如，在社会组织构建社会组织工委、社会组织综合党委、社会组织党组织纵向贯通的领导和指导管理体制。二是建立协调运转的工作机制。对各领域治理主体之间的职责边界和事权划分作出明确规定，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运行机制，解决基层治理中“错位”“越位”“失位”问题。比如，在国有企业厘清党组织与其他治理主体的关系，建立党委发挥核心作用、董事会依法决策、经营层自主经营、监事会照章监督、职代会民主管理监督的公司治理机制。三是建立多方参与的治理机制。着眼于凝聚基层治理合力，建设多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，形成具有开放性、包容性的治理格局。比如，在社区建立党组织领导、基层自治、区域共建共享、法治德治结合的共治体系，推动传统社区党建与驻区单位、新兴领域融合，运用多种手段和力量推动社区治理。四是建立完备有力的法治保障。用法治规范用权行为、规范组织活动、规范社会秩序，深入开展法律“七进”活动，完善村规民约、市民公约、行业章程、团体章程，推动形成多层次多样化的社会治理规则体系，促进各领域治理在法治轨道上运行。

(四)着力构建精准的引领服务体系，不断增强人民群众的获得感。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。只有抓住真实的民意，提供精准服务，才能带给人民群众更多的获得感。新形势下，群众需求个性化、行业领域差异化、利益诉求复杂化特点日益突出，服务群众不能大而化之、笼而统之，必须大力开展精准服务，回应好不同群众诉求。一是健全服务体系与满足群众多元需求精准对接。分级建立党群服务中心，健全信息化服务平台，推行基层干部为民服务全程代办制度，促进党组织服务触角向广度拓展、服务效能向优质提升。二是联系服务群众与凝聚党心民心精准对接。在各行业广泛开展“共产党员示范行动”，在机关开展“走基层”“双报到”活动，在农村完善部门包村、干部驻村、结对帮扶制度，在社区开展志愿服务等活动，让基层干部带好头，让基层党组织服好务，不断提升党组织的影响力、凝聚力。三是引领社会组织发展与传导党的执政理念精准对接。面对社会组织蓬勃发展态势，把枢纽型社会组织纳入重点培育对象之中，把社会组织纳入党组织的治理体系之中，把社会组织党建工作开展好的优先纳入政府承接社会服务目录之中，引导社会组织在服务中传导党的执政理念，让社会组织成为党在基层服务群众的重要资源。

(五)着力构建严格的权责约束体系，压紧压实治理主体责任。权与责的关系，是从严治党中极为重要的一对关系。我们坚持有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，健全权责约束体系，在压实主体责任、增强治理实效上下功夫。一是推行权责清单管理制度。在各领域普遍建立权力清单、责任清单，逐一明确基层党组织、行政组织、经济组织、自治组织、群众组织和社会组织等参与基层治理的权利责任。二是健全权力监督机制。完善市县和乡镇党委工作运行规则，推行各级领导班子主要负责人不直接分管财务、工程项目、物资采购制度，建立领导班子重大决策全程纪实制度，强化重点领域和关键环节监督。三是完善考核评价机制。针对不同领域党组织实际设置差异化的考核指标，完善党组织书记抓党建工作联述联评联考机制，健全考核问责办法，建立更加严格规范的治理责任考评和追究机制。

三、深入推进基层党的建设改革创新的理论思考

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，着眼时代要求和事业全局，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，带领全党全国各族人民朝着实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奋勇前行，开辟了治国理政的新境界。坚持在党的领导下构建新型基层治理体系，正是主动适应这种大变化、大格局，从党的建设角度对引领推进基层治理体系和治理能力现代化进行了积极探索，率先迈出了构建中国特色基层治理坚实一步，带来了对党的建设规律性认识从实践到理论的深化拓展。

(一)必须坚持党的建设与中心工作紧密融合，不断提升党的建设的政治站位和境界。党的建设历来是与党的事业紧密相连的，党和人民的事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。在推进基层治理创新中，着力解决党的建设与中心工作“两张皮”的问题，着眼推进国家治理体系和治理能力现代化，探索回答新形势下党组织在基层治理中是什么角色定位、如何推进基层治理、实现什么样的基层治理等重大问题，推动党的建设与社会治理融合发展。实践证明，党的建设必须坚持正确政治方向，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，紧紧围绕贯彻落实习近平总书记治国理政新理念新思想新战略来谋划和推进，建立清晰的目标引领体系，用实现中华民族伟大复兴最伟大的梦想和建设中国特色社会主义共同理想坚定奋斗方向，用全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标凝聚社会共识，用新发展理念引领经济发展新常态；建立科学的工作指导体系，把“四个全面”战略布局具体化，把经济发展新常态的经济政策框架路径化；建立有效的价值话语体系，运用中国特色社会主义政治经济学解读中国经济，践行社会主义核心价值观积聚中国力量，打造融通中外的新概念新范畴新表述传递中国声音，使新理念新思想新战略的真理力量转化为实践力量。

(二)必须坚持党的领导体制和工作方式主动适应经济社会变革步伐，不断提高党的执政能力。经济基础决定上层建筑，上层建筑只有符合经济基础及其发展的需要，才能成为一种积极的、能动的力量。在推进基层治理创新中，着力解决党的领导体制和工作方式与时代脱节的问题，积极顺应经济社会发展变革，调整完善各级党委和干部的领导方式、工作方式、行为方式，提高党领导经济社会发展的能力水平。实践证明，加强党的建设必须把握经济发展的阶段性特征，着力打破旧有的思维惯性和制度障碍，推动党领导经济发展的思想观念、体制机制、方式方法创新，以新的制度优势更好地适应新方位、引领新常态、推动新发展；必须把握社会治理规律，坚持依法治国与以德治国相结合，强化道德对法治的支撑作用，运用法治手段解决道德领域突出问题，提高全民法治意识和道德自觉，引导全社会崇德向善、尊法守法；必须把握新形势下党的自身建设的时代要求，坚持思想建党、制度治党、依规治党，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性和实践性，提高管党有方、治党有力、建党有效的科学化水平。

(三)必须坚持服务群众凝聚人心，不断夯实党的执政基础。我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。在推进基层治理创新中，着力解决党的建设“见物不见人”的问题，加强基层服务型党组织建设，搭建基层治理与服务群众的连接纽带，抓住解决人民最现实的问题，以精准有效的服务使广大群众实实在在感受到党的政策好、导向好、风气好，进一步增强对党的信任、信赖、信心。人心是最大的政治，人民是最强的力量。加强党的建设必须更加注重践行以人民为中心的发展思想，从解决好人民群众普遍关心的突出问题出发推进全面小康社会建设，调动群众有序参与治理的积极性主动性创造性；更加注重改进和创新联系群众方法，善于确立科学的战略愿景凝聚共识力量，善于提高组织动员群众能力，善于解决自身问题保持先进性纯洁性；更加注重发挥党组织引领凝聚群众功能，坚持政治引领和服务群众相统一、组织覆盖与工作覆盖相结合，厚植党执政的政治基础、组织基础和群众基础，使党的执政根基牢不可破。

(四)必须坚持拓展党的建设内涵，不断提高党的建设科学化水平。党的建设科学化是一个动态发展的过程，与时俱进拓展内涵才能始终保持生机活力。在推进基层治理创新中，着力解决党的建设部门化、碎片化，封闭运行、单兵作战等问题，以大党建促大治理，统筹推进各领域、各方面党的建设，整体提升了党的建设水平。随着中国特色社会主义事业的发展，党的建设方位正在发生深刻变化，这就要求思维观念要有新拓展，树立全局思维、系统思维、整体思维，把党的政治优势转化为群众工作优势、把党的组织优势转化为资源整合优势、把党的理念优势转化为治理能力优势；工作内容要有新拓展，在用新的理论体系武装党员干部上发挥思想引领作用，在推动重大决策部署落地见效上发挥组织保障作用，在总揽全局、协调各方上发挥领导核心作用，在团结人鼓舞人凝聚人上发挥桥梁纽带作用；方式方法要有新拓展，从上层着力向基层着力转变，从自我封闭向开放相融转变，从依靠单一手段向调动一切资源转变，实现党的建设由点到面、局部到整体的转变，不断增强全面从严治党的系统性、创造性、实效性。