长江经济带绿色发展与西部资源开发中的生态补偿研究

蓝定香

(四川省社会科学院经济研究所，四川成都 610072)

长江经济带绿色发展与西部资源开发中的生态补偿研究

蓝定香

(四川省社会科学院经济研究所，四川成都 610072)

长江经济带绿色发展；西部资源开发；生态补偿

长江经济带的发展正式上升为国家战略后，习近平总书记又进一步明确了“共抓大保护，不搞大开发”的定向定调。在这种背景下，加强处于长江上游西部省市在资源开发中的生态补偿、推动长江经济带绿色发展就十分重要。为此，本文提出了以下建议：进一步强化政府补偿；争取更多的社会补偿；探索国际合作补偿；实施生态移民性补偿。

2014年9月国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(国发〔2014〕39号)，标志着长江经济带的发展正式上升为国家战略。据此，长江经济带沿线省市争相规划、布局相关产业，期待着“大开发”、“大发展”的到来。不过，2016年初习近平总书记“共抓大保护，不搞大开发”的定向定调，让长江经济带沿线省市的决策者们开始更加理性地思考和研究各自在“大保护”中的定位。其中，以资源型产业为重点的西部相关省市如何在资源开发中保护生态环境将直接关系到长江经济带的绿色发展问题。因此，研究西部资源开发中的生态补偿、推动长江经济带绿色发展就成为非常重要的课题。

一、长江经济带必须走绿色发展之路

依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带，是党中央、国务院审时度势，谋划中国经济新棋局做出的既利当前又惠长远的重大战略决策。国家“十三五”规划(纲要)提出，要依托长江黄金水道，构建高质量综合立体交通走廊，把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。足见，长江经济带发展的极端重要性。那么，究竟如何推动长江经济带发展则是许多人特别是相关省市的决策者都十分关注却又是不太明确的问题。

其实，我们认真研读国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(国发〔2014〕39号)，就会发现，整个《意见》有9处提到“绿色”二字：在“原则”中提出“保护和改善流域生态服务功能，推动流域绿色循环低碳发展”；在“提升长江黄金水道功能”中提出“打造畅通、高效、平安、绿色的黄金水道”；在“建设综合立体交通走廊”中提出“建成安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊”；在“创新驱动促进产业转型升级”中提出“打造沿江绿色能源产业带”(大力发展分布式能源、智能电网、绿色建筑和新能源汽车)；在“全面推进新型城镇化”中提出“形成集约高效、绿色低碳的新型城镇化发展格局”(保护城郊农业用地和绿色开敞空间；推进创新城市、绿色城市、智慧城市、人文城市建设)；在“建设绿色生态廊道”中要求“稳步提高长江流域水质，显著改善长江生态环境”。这些“绿色”规划已经表明，长江经济带必须走绿色发展之路。特别是2016年1月，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会时强调，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。……当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，就进一步明确了长江经济带必须改变过去一说发展就要大开发的观念，坚定不移地走“共抓大保护，不搞大开发”的绿色发展之路。为此，2016年3月，中共中央政治局会议审议通过的《长江经济带发展规划纲要》再次明确指出：长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发……走出一条绿色低碳循环发展的道路。

二、西部资源开发对长江经济带绿色发展的影响

资源丰富的西部地区长期以来承担着向全国输送资源的功能：不仅改革开放以前的几十年，在西部开发资源、东部加工制造的垂直分工体系中，西部向东部、中部地区输送了大量资源，而且在世纪之交国家实施的西部大开发战略中，西电东送、西气东输等标志性工程的建设进一步表明西部资源开发与外输将是一个长期的、战略性的选择。但是，西部地区在作为我国资源的“聚宝盆”的同时，又是长江、黄河和珠江等主要江河的发源地，是全国的“百水之源”、风沙源头，西高东低的地质地貌使之在整个国家生态安全中处于关键性的屏障地位。西部地区拥有全国40%以上的森林，同时还拥有丰富的生态资源，保存了许多世界上独一无二的原生生态系统和珍稀动植物物种，对维护我国乃至世界的生物多样性具有重要意义。研究表明,资源的生态价值往往是其市场价值的几倍甚至几十倍。例如，西部地区保持一方水土所需的成本仅几角钱，但如果形成洪灾转移到下游，其经济损失将是几十元甚至几百元。因此，西部地区的生态功能具有十分重要的地位，对中下游及全国广大区域的生态环境安全具有决定性影响。

但是，由于西部本身的地理条件、气候条件及自然生态条件，如海拔高、干旱少雨、土地贫瘠、沙漠荒漠化严重、植物生长发育周期长等原因，加之西部地区经济不发达,全国的贫困人口绝大部分在西部地区，人们在开发资源、谋求富裕的过程中,未能够得到来自生态环境保护方面的足够补偿,导致过度开发、乱砍滥伐，使西部生态快速退化——全国一半以上的生态脆弱县集中在西部地区，不仅影响了西部的可持续发展，而且危及中部与东部的可持续发展。1998年长江中游出现大洪水，20世纪90年代黄河断流越来越严重，中国最大的内陆河塔里木河主河道已缩短300千米，黄河源区不少湖泊已经干涸，2000年春季北方多次发生沙尘暴和扬沙天气。截至2006年底,西部地区水土流失面积达到28259万平方千米，占全国水土流失面积的77%。

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省(市)，6亿人口，面积约205万平方公里，GDP占全国45%。其中，西部地区就有4个省市，与涉及中部地区的省市相同。但是，西部地区这些省市贫困人口所占比重较高、发展经济以资源型产业为主的突出特点，同时其处于长江上游生态屏障的特殊地位是长江经济带中下游地区无法比拟的。因此，西部地区相关省市如何在资源开发、发展经济、脱贫致富中保护生态环境，对于长江经济带的绿色发展具有十分重要的影响。

三、在西部资源开发中进行生态补偿的建议

(一)必要性

鉴于西部地区重要的生态功能，国家在1999年提出西部大开发战略时就明确指出“加强生态环境保护和建设是根本”,并将其作为西部大开发的四大重要任务之一。特别是我国的“十一五”规划,已经将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。显然,限制与禁止开发使得“靠山吃山”、“靠水吃水”的西部一些地区丧失了许多资源开发和经济发展的机会。例如，四川阿坝藏族自治州向来以木材财政为主，自1999年天然林停采禁运后,很多县财政收入失去了主要来源。在贵州茂兰国家级自然保护区,因为禁止摄取保护区资源,农民无法继续进行狩猎活动,大多数农民因缺少生活来源导致生活贫困。无须赘述，我们可以看到，在西部持久不懈地进行生态建设以确保我国生态安全的同时,西部许多地区出现了生态环境越好、资源越丰富而群众越贫困的背离现象,形成贫困、人口增长、环境退化的恶性循环,陷人“贫困——破坏一——贫困”的怪圈。打破这个怪圈，实现西部地区既“温饱”又“环保”的战略目标，就要求我们在今后的开发西部资源、建设长江经济带的过程中必须建立科学合理的生态补偿机制，寻求长江中下游特别是东部发达省市的经济资本与西部生态资本的平衡，实现长江上中下游人民生态保护和资源开发的平衡，让处于长江上游的西部走出为生存、致富而不断破坏生态系统的怪圈，以生态补偿推进西部大开发,保护西部地区丰富的、多样性的生态资源,发展西部地区经济,促进长江上中下游地区经济协调发展,让建设、保护长江上游生态屏障的西部人民分享长江中下游省市经济社会发展的成果,真正实现和维护西部作为全国特别是长江上游生态屏障的功能。

(二)西部地区生态补偿存在的问题

目前，财政转移支付是最为主要的生态补偿资金来源，而且纵向转移支付占绝对主导地位,即中央对地方的转移支付,而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付少之又少。这种完全由中央政府“买单”的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。同时，还存在生态补偿税费征收标准低，收费与补偿的管理体制不顺，受偿主体错位，生态补偿力度、年限、补偿范围不到位，缺乏有效的监督机制等问题。例如,西部地区水土流失面积占全国的83.3%,而国家投资仅占71.2%,远不能弥补西部地区因生态保护而不能开发利用资源所带来的经济损失和发展机会的丧失。再如,在退耕还林中,经济补偿区域分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区两大区域。长江流域及南方地区统一执行每年每亩150千克粮食补助标准,黄河流域及北方地区统一执行每年每亩100千克粮食补助标准。这样的补偿方式造成退耕农之间事实上的分配不公,一些地区出现了“过高补偿”、 “低补偿”和“踩空”现象。比如，在生态公益林补偿金政策的执行中,一些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门的认定,因此得不到相应的补偿。

(三)对长江经济带西部省市进行生态补偿的建议

根据国内外的相关经验和我国已有实践经验的总结,西部的生态补偿主要应当采取政府补偿、社会补偿、国际合作、生态移民四种方式。

1.进一步强化政府补偿

(1)进一步强化财政转移支对西部省市的生态补偿。一是在中央财政转移支付仍然是西部生态补偿的主要方式的现阶段,国家应制定更加有利于西部地区生态补偿的财政转移支付制度。要在现有生态补偿资金规模基础上扩大中央财政向西部各省市财政转移支付的总规模,并确保按一定的比例递增。二是要按照“谁受益、谁补偿”的原则，协调建立长江中下游相关省市对上游省市的横向财政转移支付制度,加大横向财政转移支付补偿力度。三是对西部生态保护与建设任务重的区域,如禁止开发区和限制开发区,可以建立集中统一的生态建设与补偿协调机构,负责相关重大问题的研究、管理与协调、监督,为西部生态建设与补偿提供组织保障，完善财政转移支付补偿机制,增强西部生态补偿的效果。

(2)征收并逐步提高西部生态环境补偿税(费)。应建立生态环境税费制度，形成稳定的西部生态环境保护与建设资金来源,实现西部生态环境保护与建设投入的规范化、社会化和市场化。建立西部生态补偿的税收制度主要应正确界定纳税人的范围，确定税基、税种以及税率。其中，纳税人应包括三类：受益于西部生态环境的纳税人；消耗西部生态资源的纳税人；对西部生态环境构成危害的纳税人。税基：可以以生态环境的改善率来计算；生态资源消耗量。税种：应当包括资源税、增值税、所得税和消费税等。税率：这里，要特别强调西部自然资源的开采征税问题。对西部自然资源的开采利用，无论企业是否销售获利，都会对资源造成破坏，应考虑以开采量作为企业缴纳资源税的计税依据。在合理划分西部资源等级的基础上，对不同等级的矿山、油田等西部自然资源的开采实行不同的征税标准。而且，对西部矿山、油田企业来说，在不同开采阶段的税率应当不同。一般应当采取“橄榄型”税率政策,即开发初期和末期税率低,开发中期税率高。此外,应当根据情况逐步提高税率。对于破坏西部生态环境情况较重的资源开采行为征收较高的税率,限制其开采。同时，建议西部的资源税中央共享部分,全额用于西部生态补偿；西部的资源税地方收入部分的10%甚至更高比例应用于西部的生态补偿。这样,可以促使企业根据市场需求合理开发利用西部的资源,同时可以为西部生态补偿提供稳定的资金来源。

此外，在西部生态补偿税收制度尚未实施或尚不完善、税收手段尚不丰富的现阶段,西部生态补偿仍然应当保留和恢复必要的行政收费补偿制度,探索西部生态补偿收费的方法,制定严格的征收制度。其收费的范围应当包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等领域。收费方式应当按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量收取,按生态破坏的占地面积收费,综合性收费和押金制度等等。收费标准可以是固定收费,也可以根据情况采取浮动收费(按比例)标准。这种方式也可以在一定程度上解决西部生态补偿的资金来源问题。这里,应当特别强调的是,今后我国特别是西部应当逐步扩大排污收费的范围,提高排污收费标准,加大收缴力度。同时,西部土地出让将是一个长期趋势,应当将土地出让金按一定比例转化为生态补偿费。

(3)加大对西部生态的项目补偿力度。一方面,要加大对西部有关生态保护的科研、建设和开发等项目的资助和扶持力度。例如,可以适当增加西部退耕还林(草)的区域、面积,对有利于西部环境保护的工业生态型项目加大资金支持力度,等等。另一方面,要对西部地区居民因生态建设与保护而丧失的利益给予项目支持补偿。同时，国家在安排生产力布局时,应当将国家要上的与西部资源有关的石油、煤化工、磷化工、电解铝生产及深加工等重大项目尽可能在西部安排并就地延长其产业链,尽可能将附加值留在西部,上项目的同时环保工程也起步。只要不影响环境、不影响生态,能创造一定税收并解决一些就业的企业,就应该允许其生存、发展；下游受益地区应当对上游退耕还林区培植后续产业进行劳动力培训等项目支持。

(4)政府补偿的其他方式。如政策倾斜、财政补贴、政府“绿色”采购等方式。

2.争取更多的社会补偿

由于政府对西部生态的补偿能力与西部生态保护及建设所需要的补偿之间存在巨大差距，因此，社会补偿方式将在西部生态的整个补偿中占据越来越重要的地位。包括:社会捐助、发行生态彩票、自愿义工。

3.探索国际合作补偿

通过国家或各省(区、市),积极利用国际组织和外国政府的贷款或赠款,努力形成西部生态补偿多元化的资金格局。特别是与西部相邻的国家,大都有意愿改善我国西部的生态环境。因此,西部接受一些国际组织和外国政府单位的捐款或援助是可能的。

4.实施生态移民性补偿

对西部的禁止开发区和限制开发区以及一些特殊的生态保护区,国家应当通过财政转移支付、异地项目开发融资和贷款贴息等多种形式，支持这些区域进行生态移民,确保这些重要区域的原生态环境不被“开发”和破坏。

[1] 《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(国发〔2014〕39号).

[2] 丁任重.西部资源开发与生态补偿机制研究[M].成都:西南财经大学出版社，2009.

[3] 王金南等.生态补偿机制与政策设计[M].北京:中国环境科学出版社，2006.

(责任编辑：孙开庆)

2017-02-22

蓝定香，女，经济学博士，硕士生导师，三级研究员，四川省社会科学院经济研究所所长。主要研究方向：国企改革、资源环境。

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